June 22, 2018

КАК ОЧИСТИТЬСЯ ОТ СИСТЕМНОЙ КОРРУПЦИИ

Борьба с коррупцией декларируется везде, но в одних странах она идет эффективно, в других – без видимых последствий. Почему? Главная причина – степень проникновения коррупционного поведения в культуру общества. Общества условно можно разделить на два типа.
Здоровые общества с паразитирующей коррупцией. В них коррупция рассматривается, как отклонение от общепринятых норм жизни и ведения бизнеса. Для них характерны свободная политическая конкуренция, информационная открытость, верховенство права и свободы СМИ, морально неприемлемы воровство и коррупция. Примеры коррупции дают военные закупки в США и Европе, истории с тайным финансированием политических партий, но публичное вскрытие этих фактов не остается для фигурантов без последствий – правовых (уголовная ответственность) или политических (проигрыш на выборах). «Иммунная система общества» – мораль и традиции поведения – справляется с обезвреживанием постоянно возникающих «раковых клеток» коррупции.

Больные общества с коррупционным фундаментом. В них коррупционное поведение является нормой, коррупция служит регулирующим и мотивирующим средством в общественном организме. Возникает «общество сбора дани», примеры можно приводить бесконечно: нельзя стать чиновником, не заплатив тем, кто подписывает приказ о назначении; нельзя сдать зачет, не заплатив дань, даже если ты правильно ответил на все вопросы; нельзя вывезти грузовик фруктов, не заплатив дань таможенникам; за возможность вести выгодный бизнес надо обязательно платить, таков порядок. Дань с подданных собирается не только в виде «коррупционного налога», но и путем расхищения собранных в казну официальных налогов. Расхищают бюджет разными способами: предоставляя «своим бизнесменам» вне конкурса сверхприбыльные госзаказы, давая подряды фиктивным фирмам, переплачивая из бюджета «своим» за акции и другие активы, назначая миллионные оклады и премии чиновникам, менеджерам государственных компаний и государственных корпораций. В этих условиях «иммунная система» не справляется и работает в другую сторону – честное, законопослушное поведение становится эволюционно невыгодным, честные предприниматели и политики просто не выживают и уходят из профессии. Борьба с коррупцией носит характер кратковременных кампаний и часто используется как средство подавления конкурентов.В жизни все многообразие общественных устройств и культур располагается на отрезке между двумя описанными выше крайними точками.

Коррупционная история России. Считается, что в России первое упоминание взятки в письменном документе содержится в Псковской Судной грамоте 1397 года, «а тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику», что означает запрет на получение взяток при отправлении правосудия. Проблема быстро становилась беспокоящей, Иван IV Грозный ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках. 25 мая 1648 года состоялось единственное в отечественной истории крупное восстание против взяточников. Глава Земского приказа превратил суд в средство вымогательства, а глава Пушкарского приказа месяцами не выплачивал жалование стрельцам, оружейникам, прочим подчиненным и присваивал эти деньги. Разъяренный народ вышел на улицы, требуя выдачи и казни коррумпированных «министров». В итоге бунта часть Москвы сгорела, погибли жители, царь был вынужден отдать преступников на растерзание народу.

Особая глава развития коррупции и борьбы с ней связана с временем Петра I. А. Герцен считал, что именно реформы Петра привели к созданию ненасытного бюрократического класса. «Один из самых печальных результатов петровского переворота – это развитие чиновнического сословия. Класс искусственный, необразованный, голодный, не умеющий ничего делать, кроме «служения», ничего не знающий, кроме канцелярских форм, он составляет какое-то гражданское духовенство, священнодействующее в судах и полициях и сосущее кровь народа тысячами ртов, жадных и нечистых». При Петре I расцветали и коррупция, и борьба с ней. Сначала после многолетнего следствия в назидание всем был публично повешен Сибирский губернатор князь М. Гагарин. За ним четвертовали за взяточничество обер-фискала А. Нестерова, который ранее изобличил Гагарина. От отчаяния царь Петр хотел издать указ с драконовской нормой – «кто украдет у казны лишь столько, чтобы купить веревку, будет на ней повешен». Указ не вышел, поскольку генерал – прокурор П. Ягужинский справедливо заметил, что исполнение указа может оставить царя вообще без служивых людей. Петр последовательно ужесточал регулирование – от запретов до смертной казни. Но ничего не помогало, взяточниками были люди, составлявшие ближайшее окружение Петра.

Расцвету и укоренению коррупции сильно способствует создание жестких, неработоспособных общественных систем, подавляющих естественные экономические, рыночные механизмы. Ярким примером стала административно-командная система управления народным хозяйством в Советском Союзе. Возглавляемая Госпланом и Госснабом всеобъемлющая вертикальная система планирования, распределения и ценообразования была не в состоянии учитывать все многообразие условий и обстоятельств и выдавать адекватные управляющие команды. Как известно, «работа по правилам – это итальянская забастовка». Дабы избежать паралича экономики, возникали неформальные механизмы торга, перераспределения ресурсов, компенсировавшие дефекты централизованного управления. Для выживания любого предприятия требовались неформальные связи (горизонтальные и вертикальные), сопровождавшиеся обменом услугами и подношениями. В командной экономике практически любые рыночные отношения квалифицировались как преступные деяния. Коррупция становилась компенсаторным механизмом, смазкой, спасавшей экономический мотор от заклинивания. С переходом к законодательному оформлению рыночных отношений эти глубоко укоренившиеся практики не исчезли, частично перешли в легальную сферу, а частично усложнились, стали масштабнее и разнообразнее, не теряя своего противозаконного и коррупционного характера. Одно из последних дел в России – арест заместителя министра культуры, работников министерства и бизнесменов, связанных с петербургской компанией «Балтстрой». Речь идет об устойчивой системе «выигрывания» государственных контрактов на реставрацию важнейших памятников архитектуры по всей стране, выполнения работ с крайне низким качеством по завышенной цене, расхищении бюджетных средств.

Петр I и А. Герцен сформулировали две основные стратегии борьбы с коррупцией: стратегия войны (повешения и четвертования) и системная стратегия, направленная на устранение причин коррупции. «Против два средства: гласность и совершенно другая организация всей машины, введение снова народных начал третейского суда, изустного процесса, целовальников и всего того, что так ненавидит петербургское правительство» – писал Герцен, дав широчайшую палитру воровства, грабежа и самоуправства российских чиновников. «Гласность и демократия» – повторит те же рецепты генеральный секретарь ЦК КПСС М. Горбачев, запуская программу перестройки политической и экономической систем Советского Союза.

Стратегия войны концентрируется на последствиях – выявлении и наказании коррупционеров. Мотивировка этой стратегии – очищение власти от негодных людей и назидание всем остальным. Классические истории использования стратегии войны дают Китай и Италия (операция «Чистые руки»). Китай провел две крупных антикоррупционных кампании (1951 и 1982 г.), в настоящее время идет третья. В 2013 г. наказаны 182 тысячи чиновников, приблизительно на 50 тысяч больше среднего за предыдущие годы. В целом за 30 лет к уголовной ответственности за взяточничество привлечено около 1 млн сотрудников партийно-государственного аппарата Китая. В Италии расследование затронуло более 20 тысяч человек, около 500 политиков получили тюремные сроки, в том числе премьер–министр Италии.
Стратегия войны быстро дает видимые результаты, поэтому неизменно находит поддержку граждан и востребована политическими лидерами. По итогам кампании в Милане километр метрополитена «подешевел» на 57%, а строительство нового международного аэропорта потребовало на 59% меньших расходов по сравнению с исходной сметой. Деятельность муниципальных компаний перестала быть убыточной, что позволило снизить муниципальные налоги. Жестокие наказания за масштабные преступления удовлетворяют жажду мести и стремление к справедливости граждан.

Проблема стратегии войны – устойчивость результата. Кампания заканчивается, так как систему невозможно долговременно удерживать в состоянии парализующего страха. Если параллельно не удается провести системные изменения, то обычаи начинают снова генерировать коррупционное поведение. При этом коррупционная система вырабатывает механизмы сопротивления, невосприимчивости к ранее использованным лекарствам. Сеть становится более эшелонированной, защищенной. Вырабатываются более сложные и скрытые схемы. Антикоррупционная сеть вылавливает в основном самых беспечных и глупых. Коррупция совершенствуется в результате такого естественного отбора, уходит вглубь, становится для общества еще дороже.

Системная стратегия делает основной акцент на устранении причин, порождающих коррупцию. Основные контуры системной стратегии изложены в единой многоцелевой стратегии борьбы с коррупцией, разработанной Всемирным банком.

1. Институциональные основы:
• создание независимой и эффективной судебной власти;
• расширение сферы действия парламентского контроля;
• обеспечение независимости правоохранительных органов.

2. Политическая ответственность:
• политическая конкуренция, заслуживающие доверие политические партии;
• прозрачность финансирования партий;
• прозрачность процедуры голосования для избирателей;
• обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие конфликты интересов.

3. Расширение возможностей участия гражданского общества:
• гарантирование свободы информации;
• усиление роли СМИ.

4. Конкурентный частный сектор:
• реструктуризация монополий с целью усиления конкурентных начал;
• снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений;
• прозрачность корпоративного менеджмента;
• увеличение прав деловых ассоциаций.

5. Управление государственным сектором:
• наем на государственную службу на основе заслуги, достойная оплата труда государственных служащих;
• децентрализация власти;
• повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов;
• повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации.

В развитие этой программы было создано специализированное антикоррупционное ведомство, приняты этические кодексы, отдельные программы по борьбе с коррупцией при государственных закупках, обеспечена поддержка проведения реформ со стороны гражданского общества и политических лидеров. Эта стратегия требует упорства и выдержки, получение ожидаемых результатов часто выходит за пределы срока полномочий политиков. Открытость информации, свободная пресса, наличие политической конкуренции отсекают наиболее наглые и откровенные коррупционные практики, но реализация программы встречает мощное сопротивление и саботаж со стороны бюрократического класса.

Ключевую роль в очищении государственного и муниципального аппаратов играет общественное мнение, отвергающее коррумпированных политиков и наказывающих их на очередных выборах за неподобающее поведение. Политические конкуренты вскрывают коррупционные факты, журналисты делают их достоянием гласности. Дальше можно надеяться на неподкупных судей, но неподкупный суд в коррумпированной стране найти нелегко. И здесь нужен глас народа, осознающего пагубность коррупция для развития страны и не готового прощать провинившихся чиновников.

В России часто можно было услышать рассуждения оправдывающие коррупцию: «выберем новых, а они еще «голодные», начнут брать, присваивать. Пусть уж лучше старые сидят, эти уже наелись, им хватит». Общество крайне снисходительно относится к фактам коррупции, если политик вызывает симпатию. Более того, избиратели охотно включаются в коррупционные отношения на выборах, ожидая преференций своей группе или принимая прямые подачки от кандидатов. Культура низовой мелкой коррупции санкционирует масштабную коррупцию во властных структурах зачастую даже неосознанно.

Программа обуздания коррупции в Сингапуре под руководством Ли Куан Ю – пример системной стратегии. Она включала кнут и пряник для чиновников, системные решения, уменьшающие степени свободы бюрократии. Лидеры Сингапура осознали необходимость побороть коррупцию и произвол чиновничества, без этого у страны не было достойного будущего. Действия чиновников были строго регламентированы, упрощены бюрократические процедуры, обеспечен строгий надзор за соблюдением этических стандартов. Одновременно были ужесточены меры уголовной ответственности за коррупционные деяния, повышена независимость судебной системы, обеспечен привилегированный статус судей, радикально увеличено их вознаграждение – до нескольких сотен тысяч долларов в год, а позже – более 1 млн. Введены чувствительные экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях.

Параллельно сокращалось вмешательство государства в экономику, улучшался кадровый состав госслужащих, усилена подготовка квалифицированных административных кадров, существенно повышены зарплаты чиновников (до наивысшего уровня в мире), зарплаты для занимающих ответственные посты чиновников стал сравним с вознаграждением топ-менеджеров частных компаний. Во многих государственных структурах проводилась серьезная кадровая чистка, например, в таможенном ведомстве были уволены все сотрудники. Было создано специализированное Бюро по расследованию случаев коррупции, политические лидеры показали пример чиновникам, публикуя информацию о своем состоянии, доходах, коммерческих интересах и финансовых операциях. Сингапур совершил невероятный рывок в экономическом и социальном развитии. Стала ли антикоррупционная культура, насаждаемая жесткими авторитарными методами, частью народной традиции и понимания жизни или уход из жизни реформаторов повлечет медленное возвращение общества к привычному порядку вещей? Ответ даст будущее.

Шанс для России. Все признанные в мире рейтинги констатируют негативную динамику уровня коррупции в нашей стране. Извлечение административной ренты становится основным побудительным мотивом для значительной части чиновничества. Громкие коррупционные дела на уровне министерств и глав регионов, история панамских оффшоров показывают, что низовая коррупция сопровождается беловоротничковой, включающей расхищение бюджетных средств, обеспечение монопольного положения на рынке компаний «своих людей». Все это свидетельства кланового характера российского капитализма. Задача очищения общества исключительно трудна. Для ее решения должно произойти крайне маловероятное совпадение таких условий:

– в один прекрасный момент в обществе, прежде всего, в управляющем классе, должно возникнуть понимание, ощущение «так дальше жить нельзя». Чаще всего в истории России это происходило, когда наступало осознание, что мы сильно отстаем от ведущих держав. Потребуется серьезный общественный разговор о моральных принципах, «что такое хорошо и что такое плохо», что помогает и что мешает стране развиваться, может ли считаться патриотом человек, ворующий у народа;

– к руководству страной должна придти элита, которая не будет стремиться не только к незаконному, но даже к законному обогащению во время пребывания у власти. Это не означает, что управлением могут заниматься лишь состоятельные люди. Политические лидеры независимо от их имущественного положения в состоянии ставить перед собой задачи гораздо более высокого, стратегического порядка, связанные с достижением выдающихся результатов в развитии страны, считать это своим призванием и высшим моральным удовлетворением.

В качестве первых шагов, свидетельствующих о серьезности намерений, необходимо:
– ратифицировать статью 20 Конвенции ООН против коррупции от 31 декабря 2003 года. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией в 2006 году за исключением статьи 20 «Незаконное обогащение», которая предусматривает признание в качестве уголовно наказуемого деяния незаконное обогащение – значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом объяснить;
– создать специализированный орган по борьбе с коррупцией в соответствии со статьей 36 «Специализированные органы» Конвенции ООН.
Это невероятно сложно, но шансы на успех пока сохраняются. Конечно, Россия – богатая страна, и еще долго можно жить за счет природных ресурсов, отбирая их у следующих поколений. Но если мы ничего не сделаем, то как посмотрим в глаза потомкам, и что они скажут о нас?

Сергей Цыпляев,
декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Иерархия – и в наших генах

У историков и этологов противоположное восприятие автократических и тоталитарных государств. Для историка эти многоступенчатые иерархические образования – достижения разума, блестящей...

Закрыть
58 запросов. 0,683 секунд. 36.5293960571292 Мб