October 18, 2017

:

Как обеспечить доступ граждан к информации органов власти

1. Право граждан знать

Граждане не смогут заставить власть служить интересам своего народа, если не будут иметь доступ к официальной информации. Разумеется, это относится к тем странам, большинство жителей которых не надеется на доброго царя-президента, а считают своим гражданским долгом контролировать власть.

Закреплённый в законе и практике доступ граждан к официальной информации – это гарантия подотчётности должностных лиц, осведомлённости и политичес­кого участия граждан в управлении своим государством. В Белой книге «Ваше право знать: Свобода информации», вышедшей в Лондоне в 1997 г. накануне парламентского обсуждения проекта Закона «О сво­боде информации”, был выдвинут тезис о том, что право знать «яв­ляется самым важным в зрелой демократии».

Право граждан запрашивать информацию и обязанность официальных органов отвечать на запросы граждан в развитых странах сегодня закреплены специальными законами, а нередко и в национальных конституциях. Родоначальником института доступа к информации считается Швеция. Первый в мире Закон о свободе прессы (1776 г.) является одним из четырёх основных законов, составляющих Конституцию Швеции. В редакции 1976 г. Закона о свободе прессы гл. 2 “Об общественной природе официальных документов” определяет, что “каждый гражданин Швеции наделён правом на свободный доступ к официальным документам” в соответствии с определёнными Законом правилами.

Если основная масса жителей страны остаются в душе холопами и не считают возможным лезть в дела государевы, интересоваться законопроектами, обсуждаемыми в Государственной Думе, то для таких «граждан» доступ к официальной информации просто не нужен. Но мы исходим из того, что Россия рано или поздно станет демократической республикой и тогда этот правовой институт станет не только необходимостью, но и реальностью и в нашей стране. В нём сочетаются принцип гражданской общности, субъективное право граждан и обязанности демократического государства.

В современном мире резко выросли масштабы государственного регулирования. Соответственно главной проблемой устойчивого развития государств стала коррупция. Поэтому Конвенция ООН по борьбе с коррупцией 2003 г. предлагает государствам принять меры по усилению прозрачности и подотчётности органов власти и участию граждан в борьбе с коррупцией. А это требует информационной открытости государства.

В Канаде доступ граждан к официальной информации был урегулирован законом в 1982 г. (Access to Information Act), который предоставил канадцам право на доступ к сведениям, содержащимся в документах правительственных органов и учреждений. Одновременно был принят Закон о неприкосновенности частной жизни (Privacy Act), который определил параметры права доступа к информации частного характера.

Иммануил Кант сформулировал принцип гласности публичного права. Из него следует, что гласными должны быть не отдельные «судьбоносные» решения органов власти, а всё, что есть в публично-­правовой сфере. Гласность в деятельности органов власти не может быть выборочной, она должна быть тотальной. И гласность не может быть ограничена разовым оглашением решения или публикацией текста закона или постановления, она должна быть постоянна.

Отсюда — необходимость установить законом и обеспечить на практике доступ к официаль­ной информации, что станет гарантией соблюдения конституционных принципов демократической республи­ки: народовластия, гласности правления, публичной подотчётности должностных лиц.

У гражданина есть естественное прирождённое субъективное право принуждать других граждан соблюдать свои законные права. Но реализация этого права зависит от его доступа к информации государственных органов. Без этого право на свободу не осуществимо, оно становится фикцией, а государство — чужим для своих граждан.

Отсюда следует, что обеспечение доступа граждан к официальной информации составляет конституционный долг каждого должностного лица в государстве. Неисполнение этого долга равносильно покушению на основы демократического государства и должно влечь за собой суровое наказание, ведь такое правонарушение наносит вред не только отдельному лицу, но и всей нации.

2. К открытости — через политические потрясения и судебные процессы

Новая традиция развитых стран предоставлять своим гражданам доступ ко всей информации органов власти рождалась не по доброй воле чиновников, а из политических конфлик­тов, из решений судов. Властвующая элита всегда, во всех обществах старается обеспечить себе преимущество, закрывая другим доступ к информации. И это естественно. Люди стремятся получить и закрепить свои преимущества. Поскольку информация является важнейшим ресурсом власти, то борьба за власть и борьба за социальное равенство всегда включают борьбу за доступ к информации. Это неустранимый конфликт, подрывающий общественный порядок.

Информационная открытость «расколдовывает» отношения в обществе, делает людей свободнее, но она и угрожает спокойствию, стабильности. Информация – это дар Прометея и ящик Пандоры одновременно. Конфликт интересов элиты и общества по поводу доступа к официальной информации есть и будет и в России. Ведь стремление скрыться за завесой государственной тайны – родовой признак бюрократии, в том числе и российской.

Чтобы предотвратить крушение финансовой системы Федеральная резервная система (ФРС) США вместе с Минфином предоставили многомиллиардные кредиты банкам и финансовым органи­зациям, Новостное агентство Bloomberg, заинтересовавшись рационально­стью расходования средств налогоплательщиков, направило в ФРС запрос: кому, в каком объёме и на каких основаниях предостав­лялись средства. В ФРС отвечать отказались, со­славшись на то, что информация является конфиденциальной, а её раскрытие повредит репутации финансовых организаций. Bloomberg подало в суд на Совет управляю­щих ФРС за нарушение закона о свободном доступе к информации. Параллельно аналогичный иск подали журналисты из Fox News. После почти четырёхлетней тяжбы 2-й окружной апелляционный суд Нью-Йорка отклонил апелляцию ассоциации американских бан­киров, пытавшихся заблокировать раскрытие этих данных. Доводы ФРС о том, что публикация таких данных повлечёт за собой отток средств из получивших госпомощь организаций и сведёт на нет анти­кризисные программы, судей не убедили. Суд обязал ФРС предоставить всю информацию по выданным кредитам, что и было выполнено.

В Канаде облегчение доступа граждан к официальной информации вряд ли вышло бы за рамки косметического ремонта, если бы не грандиозный коррупционный скандал, связанный с выплатой правительством почти 300 млн долл. рекламным компаниям за пропаганду федеральной символики в Квебеке. Он привёл к вотуму недоверия кабинету либералов и их поражению на досрочных парламентских выборах в начале 2006 г. Стало очевидно, что существующая практика получения официальной информации по запросу не обеспечивает должной открытости государственной власти. Правительство консерваторов во главе с Харпером внесло на рассмотрение Парламента Закон о федеральной подотчётности и приняло План действий нацеленных на то, чтобы “сделать правительство более ответственным, открытым и нравственным”. Этот план включал: пересмотр порядка финансирования политических партий и ужесточение правил лоббирования (“политическая реформа”). Была установлена максимальная сумма отдельных пожертвований зарегистрированной партии или кандидатам в размере 1000 долл., которую частное лицо может внести в течение одного года; профсоюзам, корпорациям и организациям запрещено делать любые пожертвования политическим партиям; с семи до десяти лет продлён срок, в течение которого может быть возбуждено уголовное преследование по факту нарушения Закона о выборах.

Были предусмотрены меры по обеспечению прозрачности и открытости назначения кадров в государственные органы и решений об использовании бюджетных средств (“парламентская реформа”):
– реформирование системы государственных закупок;
– защита свистунов-правдорубов, т.е. лиц, сообщающих об уголовно наказуемых деяниях госслужащих;
– расширение сферы действия Закона о доступе к информации;
– обязательная публикация определённых сведений (представительские расходы госслужащих, результаты опросов общественного мнения и др.).

Наконец по перечисленным реформам были своевременно подготовлены подзаконные нормативные акты исполнительной власти, без чего даже самые правильные законы трудно применить на практике. Каналом широкого доступа к официальной информации и государственным услугам стала программа “Государственное управление в режиме on-line”. В Канаде, в отличие от российского «открытого правительства», это не просто растиражированный и разрекламированный бюрократический документ, а система реальных действий.

По данным Transparency International, Канада входит в число пяти лучших стран по уровню честности государственной службы. Пример Канады показывает, что прозрачное и подотчётное государство обходится не дёшево, но “дорогого стоит”. Показатели конкурентоспособности и качества жизни, которых добилась “Страна кленового листа”, вызывают уважение во всём мире и желание многих людей переселиться в Канаду на постоянное место жительства.

3. Требования к законодательству, регулирующему доступ граждан к официальной информации

Законы, регулирующие доступ граждан к официальной информации, должны устанавливать порядок, по которому граждане России, проживающие в стране и за рубежом, а также зарегистрированные в России юридические лица смогут получать по запросу необходимые им сведения. По опыту развитых стран в понятие “документы” следует включать письма, заметки, доклады, фотографии, кино- и фотоплёнки, микроформы, планы, рисунки, схемы, карты, аудио и видеозаписи, электронные файлы.

Закон должен содержать исчерпывающий перечень оснований, по которым органы власти имеют право отказать гражданам в предоставлении запрашиваемой информации, а также исключения на доступ к конкретной информации. Например, к информации, относящейся к третьим лицам; или раскрытие которой может нанести вред их интересам; информации, связанной с вопросами обороны; личной информации; адвокатской тайны. Эти исключения должны иметь очень серьёзные основания, нельзя идти на поводу у чиновников, заинтересованных в расширении такого рода исключений, нельзя повторять негативный зарубежный опыт.

В Канаде установлен 20-летний срок давности, в течении которого гражданам закрыт доступ к документам по совещаниям министров и рекомендациям правительству от экспертов. Как отмечают канадские эксперты, действующее в Канаде законодательство даёт возможность правительству объявить любой документ “документом Кабинета”. Кроме того, исключение составляет информация о сборах по Закону о подоходном налоге, о регистрации преступлений и преступников, данные полученные по Закону о защите престарелых. Эти ограничения вызывают серьёзные претензии экспертного сообщества и общественных организаций.

Порядок доступа граждан к персональным данным о себе, собранным государственными органами, должен регулироваться специальным законом о неприкосновенности частной жизни. Как показывает мировой опыт, гражданам должно быть предоставлено право знакомиться и корректировать в установленном порядке свои персональные данные не только в базах органов власти, но и в базах государственных компаний и организаций, контролируемых правительством (например, банков).

4. Какие органы власти обязаны предоставлять гражданам информацию

Вопрос о том, какие органы власти обязаны обеспечить доступ граждан к имеющейся у них информации, в разных странах решается по-разному. Например, в Канаде Закон о доступе к информации не распространяется на законодательную и судебную власти – он действует только в отношении органов исполнительной власти, государственных учреждений и корпораций. При этом получил законодательное закрепление достаточно широкий подход к пониманию государственных органов (учреждений) как органов, выполняющих государственные функции или использующих средства налогоплательщиков.

С 2007 г. действие канадского Закона о доступе к информации стало распространяться на государственные (“коронные”) корпорации, их дочерние предприятия, а также фонды, созданные в соответствии с федеральным законодательством. Кроме того в сферу действия Закона о доступе к информации были включены чиновники аппарата Парламента.

В отличие от Канады, в США и Новой Зеландии Законом предусмотрена обязательная официальная публикация проектов законов, намеченных к обсуждению в федеральном и региональных парламентах. Это позволяет гражданам и общественным организациям своевременно на них реагировать, проводить дискуссии, организовывать массовые акции против или в поддержку предполагаемых нововведений.

Также в этих странах обеспечивается доступ граждан к судебным решениям. По Закону США об электронном правительстве 2002 г. на сайтах судов должны быть выставлены все принятые ими решения.

Закон США о свободе информации с поправками 1996 г. обязывает федеральные ведомства выставлять на официальных сайтах:

  • Решения
  • Информацию об административных спорах
  • Политические заявления
  • Рассекреченные документы
  • Список официальных сайтов

Особую важность имеет бюджетная информация. Сведения об исполнении бюджета, причём максимально детализированные, должны быть открытыми. В Канаде подлежат обязательному опубликованию на сайте «Fiscal monitor» ежеквартальные материалы по планируемым правительством расходам. На официальных сайтах министерств предоставляются годовые и квартальные отчёты обо всех суммах, израсходованных и выплаченных должностным лицам. В США Комиссар по лоббированию обязан публиковать информацию о контактах лоббистов с высокопоставленными чиновниками.

Ещё одну категорию сведений составляют документы о результатах административных проверок. В развитых странах установлено, что соответствующие доклады и справки должны быть всегда доступны. Конвенция ООН по борьбе с коррупцией рассматривает такую информацию как одно из главных условий успеха. Президентские программы США по развитию «электронного государства» предусматривают открытость сведений о показателях работы государственных органов.

В некоторых странах – Австрии, Великобритании, Германии, Чехии приняты законы об экологической информации. По Закону США о планировании опасности и праве сообщества знать 1986 г. государственные и частные организации обязаны выставлять на сайте «Реестра ядовитых утечек» сведения о всех промышленных утечках опасных веществ.

5. Каналы информирования граждан

Доступ к официальной информации органов власти осуществляется тремя способами.

  • Публичное отправление государственных функций, а именно: принятие законов, судопроизводство, вынесение правительственных реше­ний. Это изначальный, исстари самый простой способ. Во многих странах сохранился обычай доступа публики на заседания парламента и даже прави­тельства. Но в современных условиях такой способ публичности уже недостаточен или затруднён. Ему на смену пришли обяза­тельная публикация законопроектов и принятых нормативно-правовых актов, открытость разбирательства дел в судах. Сохранить публичность прав­ления в большом социуме призваны СМИ. Делая событие публичным, СМИ обеспечивают «присутствие» на нём публики, т. е. придают ему государственное значение. Присутствие на месте общественного события – долг журналистов, а действия представителей власти, направленные на то, чтобы препятствовать общественно-политической миссии СМИ, должны караться как государственное престу­пление.
  • Рассмотрение государственными органами запросов физических и юридических лиц и обеспечение их доступа к информации, находя­щейся в распоряжении государственных органов. Особая социальная роль СМИ находит отражение в их праве получать, а государственных органов обязанность предоставлять запрошен­ную информацию в короткий срок и бесплатно. Доступ к официальной информации по запросу должен предусматривать возможность ознакомления с документом, снятия копии, получения информации в текстовом виде и др.
  • Официальное опубликование сведений о деятельности государ­ственных органов и иной социально значимой информации, находя­щейся в их распоряжении. Ещё недавно официальные публикации ограничивались информационными стендами, размещением важ­нейших документов и сообщений в СМИ и специальных изданиях. Современные технологии, позволяют сохранять большие объёмы информации, создавать электронные каталоги документов и «читальные залы интернета» с неограниченным числом пользователей. Это превратило электронные публикации в самый перспективный способ обеспече­ния доступа к государственной информации.

В развитых странах доступ граждан к официальной информации означает:

  • наличие в органах власти специальных отделов по работе с запросами СМИ и граждан;
  • систему контроля за их работой вышестоящих должностных лиц, право граждан на апелляцию в случае отказа в предоставлении сведений;
  • государственный мониторинг реальности доступа граждан к информации;
  • навигацию для граждан;
  • соответствующее информационно-техническое и программное обеспечение.

В систему доступа сегодня входит также:

  • Закреплённое законом право каждо­го контролировать информацию о себе и иметь доступ к своим пер­сональным данным, находящимся в распоряжении государственных органов и частных организаций.
  • Правительственные веб-сайты и национальные программы открытого правительства «Е-Gоvеrmeпt».
  • Нормы, обычаи и прак­тики упреждающего информирования общественности по вопросам, входящим в компетенцию тех или иных органов власти.
  • Правовые нормы, обычаи, добровольные кодексы и практики публичной отчётности корпораций.

Недостаточно закрепить законом долг должностных лиц предоставлять гражданам информацию и предусмотреть наказание за его неисполнение. Необходимо создать и поддерживать всю систему информирования граждан, то есть задать нормативы, организовать и профинансировать систему и наладить систему контроля.

Времена, когда все законы умещались в двенадцати таблицах, давно прошли. Поиск нужных норм в современном многотомном собрании законов требует больших усилий и специальных знаний. Но благодаря интернету и поисковым системам появилась реальная возможность обеспечить доступ к законодательству всем гражданам. Возникли даже такие термины как «открытое государство» и «электронное государство». В идеале оно способно соединить социальный порядок и авторитет власти с её информационной открытостью.

«Электронное государство» обеспечивает доступ граждан к правительственной информации, плюс услуги органов власти в режиме онлайн. При этом предоставление информации по запросу граждан дополняет, а не замещает обязанность правительства публиковать официальную информацию.

Во Франции есть бесплатный в электронной версии Le Jornal officiel de la Republique francaise – официальный журнал Республики, издающийся с 1841 г. Сайт предлагает гражданам огромное количество услуг, включая способы внесения поправок в законы и консультации по правам граждан во взаимоотношениях с органами власти.

В странах ЕС, США, Японии, Канаде, Австралии и Новой Зеландии «открытое государство» сегодня провозглашено официальной целью, многое сделано для её достижения, но и там далеко не всё безоблачно. И там есть общественные противоречия и неработающие нормы и правила.

Что же касается России, то такой цели, как предоставление гражданам реального доступа к официальной информации, наша бюрократия не ставит. Вместо этого, в рамках «электронного правительства», намечена программа перевода в электронный вид госуслуг – подачи гражданами налоговых деклараций, регистрации прав на недвижимость, выдача паспортов или запись ребёнка в детсад и т.п.. Но из списка 650 госуслуг в электронном виде работают около 50, такие как выдача архивных справок, сведений об административных правонарушениях, данные из библиотечных каталогов. Доступа граждан к информации, которая позволила бы им воспрепятствовать неправомерным или ошибочным действиям чиновников, как например контроль тендеров при госзакупках, заканчивается судебными делами против активистов, как это произошло с Алексеем Навальным.

6. Запросы граждан на информацию

В развитых странах заявитель на получение информации не обязан мотивировать свой запрос. Запрос подаётся в письменном виде. В нём должен быть представлен достаточный объём сведений, позволяющий государственным служащим найти требуемую информацию.

Ответ на запрос должен быть дан, как правило, в течение 30 дней. Иногда этот срок может быть продлён. Обычно такое решение может быть обжаловано в орган, контролирующий предоставление гражданам официальной информации (омбудсмен, суд).

Решением Федерального суда Канады установлено, что правительство обязано отвечать на все запросы граждан на информацию, независимо от мотивов, преследуемых заявителями.

Как правило получение официальной информации – услуга платная, хотя эта плата нередко не покрывает затрат на её выборку и оформление. Чаще всего вводится специальная заявительная госпошлина. Однако при этом полезно ввести прейскурант, учитывающий различие между обычными и коммерческими запросами, а также установить сбалансированную оплату для наиболее объёмных запросов.

Огромный объём информации, используемой органами власти создаёт большие проблемы для граждан, желающих получить конкретные сведения. Естественным ответом на эту проблему стало возложение на органы власти в развитых странах обязанности оказывать содействие лицам, запрашивающим информацию: помогать заявителю с запросом о предоставлении информации; тщательно и исчерпывающе отвечать на запрос; предоставить своевременный доступ к данным в требуемом формате; и не принимать во внимание личность заявителя.

7. Контроль за реальностью доступа граждан к официальной информации

Контроль за должным исполнением законодательства о доступе граждан к официальной информации в развитых странах, как правило, организуют соответствующие комитеты парламентов. Так в Канаде в 2004 г. был создан новый парламентский Комитет по доступу к информации, защите сведений личного характера и этике, который обладает статусом постоянного комитета парламента. Надо учесть, что в Канаде нет традиции образования в парламенте большого числа постоянных комитетов, к которым были бы приписаны все депутаты. Поэтому учреждение специального парламентского комитета показывает, сколь большое значение канадцы придают вопросам открытости работы органов исполнительной власти.

Парламенты многих развитых стран для контроля за реализацией законных прав граждан на доступ к официальной информации учредили должности специальных омбудсменов. Эти должностные лица парламентов и соответствующие службы созданы во всех скандинавских странах, в Канаде и Австралии.

В Канаде парламент учредил должность омбудсмена – комиссара по вопросам доступа к информации. Комиссар ежегодно представляет Парламенту отчёт о ситуации с жалобами в рамках программы доступа к официальной информации. Он обладает широкими полномочиями по расследованию вопросов, связанных с отказами правительственных органов в доступе граждан к информации, но без права отменять такие решения. Он представляет результаты расследования руководителю соответствующего госоргана, где либо рекомендует открыть информацию, либо подтверждает правомерность отказа..

Надо иметь в виду, что генеральный прокурор Канады вправе выдавать распоряжение, запрещающее проведение расследования комиссаром в отношении информации, полученной конфиденциальным путём от “иностранного субъекта” или с целью защиты интересов национальной безопасности. Это изменение в Закон о доступе к информации было внесено после терактов 11 сентября 2001 г. в США.

Отношение к парламентскому омбудсмену у высокопоставленных канадских госслужащих далеко не дружелюбное, что вылилось в попытки правительства жёстко контролировать бюджет Офиса комиссара с целью понизить эффективность его работы.

В свою очередь Бюро тайного совета (центральный орган исполнительной власти Канады) также имеет службу контроля и представляет Парламенту свой отчёт по вопросам применения законов о доступе к информации и неприкосновенности частной жизни.

Если гражданин не согласен с решением комиссара, признавшим жалобу необоснованной, он вправе обратиться в Федеральный суд Канады. Комиссар может и сам обращаться в суд с целью пересмотра отказа государственных органов в предоставлении информации, но при соблюдении двух условий: во-первых, если комиссар проводил расследование по данному делу; во-вторых, если заявитель даёт согласие на судебные действия комиссара.

Следующая судебная инстанция, обеспечивающая независимое рассмотрение вопроса – Федеральный апелляционный суд. Последней инстанцией по делам, относящимся к сокрытию информации государственными органами, для всех физических и юридических лиц является Верховный суд Канады.

8. Уловки чиновников

Чиновники всех стран, где действуют законы о доступе граждан к официальной информации, пускаются на разного рода уловки, чтобы минимизировать их действенность и сохранить в тайне сведения о реальных результатах своей работы. Так в Канаде правительственные служащие предупреждают Офис премьер-министра о политически деликатных запросах. Обычно эти запросы приходят от СМИ и Парламента и касаются стратегических дебатов или расходов, связанных с поездками государственных служащих.

Одной из “стратегий” работы с деликатными запросами считается задержка с ответом. Промедление особенно чувствительно для журналистов и членов Парламента. Долго оставаться актуальной проблема не может, на её место придёт другая.

Эффективный способ для бюрократии уменьшить свои политические риски от действия Закона о доступе к информации – не записывать всё на бумагу. Бывший премьер-министр Великобритании Тони Блэр обсуждал вопрос об участии в войне в Ираке, показывая Powerpoint-презентации. А премьер-министр Канады Стивен Харпер распорядился, чтобы государственные служащие осуществляли рабочие коммуникации устно – якобы с целью сокращения расходов. Если на первых порах законы по доступу к информации заставляли чиновников чётко переносить свои мысли и рекомендации на бумагу, то сейчас дело дошло до того, что правительство ориентирует государственных служащих не фиксировать всё на бумаге. А устное общение, рекомендации, предложения не подпадают под действие Закона о доступе к информации. Как признался один из чиновников: “Если раньше ничто не двигалось в правительстве, пока не было изложено на бумаге, то сейчас ситуация абсолютно обратная”.

Всё это подрывает право граждан на доступ к официальной информации и возможность общества эффективно контролировать власть. Отсутствие записей ведёт к снижению качества государственного управления, поскольку разработчики стратегий не будут иметь необходимой информации, будет разрушена подотчётность госслужащих, так как вести контроль без письменного свидетельства невозможно.

20 апреля 2015

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Болезни демократии

Многие верят, что демократия способна изменить мир к лучшему. Даже не очень понимая, что это такое. Поясним: демократия – лишь...

Закрыть
52 запросов. 0,761 секунд. 28.8766708374022 Мб