January 20, 2019

Как парламентский контроль зависит от типа республики

Российский парламент справедливо называют «взбесившимся принтером». По указке Администрации президента Путина, он штампует все новые законы, ограничивающие  конституционные права граждан. В такой ситуации говорить о парламентском контроле депутатов за деятельностью их начальников, по меньшей мере, странно.В демократических государствах парламентский контроль является механизмом реальной политики, в то время как в условиях авторитарных и тоталитарных политических режимов контрольные полномочия парламентов, по сути, оказываются фикцией.Но есть страны, где контроль народных избранников за работой правительства и подчиненной ему чиновной иерархии реален. Как он зависит от типа республики?

Жесткий парламентский контроль характерен для стран с парламентской формой правления, а в президентских республиках контрольные полномочия парламента, как правило, ослаблены. В ФРГ, Австрии, Италии, и других  парламентских республиках  и конституционных монархиях правительства ответственны перед парламентом. Там  парламентский контроль начинается  с одобрения или неодобрения  правительственной программы. Но и в дальнейшем признание  работы правительства  парламентом неудовлетворительной влечет за собой его отставку. Так в  Великобритании правительство несет ответственность перед Парламентом в лице Палаты общин, что предполагает уход Правительства в отставку при вынесении ему вотума недоверия, то есть  неодобрения Палатой общей политики правительства.

Палата общин может проголосовать против политики в отдельных областях, или отдельных мер, предложенных правительством. В этом случае оппозицией предлагается резолюция порицания. Она реально может быть принята, если часть депутатов от правящей партии проголосуют вместе с оппозицией. Признается и индивидуальная ответственность министров перед Палатой общин. При этом министр отвечает за действия подчиненных ему должностных лиц. Импичмент, то есть  вопрос об отставке должностного лица,выносится   в Палате общин, а затем в Палате лордов по процедуре, принятой в суде. При этом вотум недоверия одному министру, как правило, рассматривается как отказ в доверии правительству в целом.

* * *

В ПольшеКонституция предусматривает два вида ответственности правительства перед парламентом – коллективную и индивидуальную. Они реализуется в процедурах вотума доверия или недоверия.Для постановки вопроса о недоверии Правительству необходимо собрать голоса не менее 46 депутатов Сейма (10% от общего состава). Важно, что польская Конституция предусматривает только конструктивный вотума недоверия, то есть депутаты обязаны предложить кандидата в Председатели Совета Министров. Это – рациональный способ избежать длительных правительственных кризисов. Польский Сейм выражает Совету Министров вотум недоверия, если за него проголосует большинство его членов.В таком случае Президент страны принимает отставку прежнего и назначает избранного Сеймом нового Председателя Совета Министров. По его предложению Президент также назначает остальных членов кабинета и принимает их присягу.

Конституция Польши позволяет ставить вопрос о вотуме недоверия на голосование не ранее, чем по истечении семи дней со дня его внесения. Повторное внесение предложения о вотуме недоверия Правительству возможно не ранее, чем через три месяца со дня внесения предыдущего предложения. Сокращение этого срока допустимо, если с такой инициативой выступят не менее 115 депутатов.

Право Сейма на выражение вотума недоверия отдельному министру может быть реализовано при обращении с соответствующим предложением не менее 69 депутатов.

Председатель Совета Министров может обратиться за выражением вотума доверия его правительству. Сейм выражает вотум доверия, принимая соответствующее постановление большинством голосов.

* * *

ФРГ и Италия – парламентские республики. В ФРГ канцлер – председатель правительства избирается Бундестагом голосами партий парламентского большинства. Министры назначаются и увольняются президентом по представлению канцлера. В ФРГ конструктивный вотум недоверияустанавливает ответственность перед Бундестагом  только канцлера. Как и в Польше, ПарламентФРГ, отказывая в доверии действующему канцлеру , должен предложить кандидатуру нового. Правительство уходит в отставку со сменой  канцлера.

В Италии, в отличие от ФРГ каждая из палат (Палата депутатов и Сенат) может требовать ухода правительства в отставку. Проект резолюции недоверия правительству должен быть подписаны не менее одной десятой членов палаты. Итальянский парламент вправе задавать правительству устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю полностью отводятся для устных вопросов).

Со стороны немецкого парламента также возможны обращения к правительству (большие и малые запросы, вопросы депутатов). «Большие запросы» связаны с крупной политической проблемой, «малые» касаются конкретных фактов. Ежедневно в течении трех часов любой депутат может получить ответ на любой вопрос члену правительства, заданный заранее и может поставить дополнительные вопросы во время обсуждения. Вопросы и ответы публикуются в официальном бюллетене Бундестага.

Парламенты обеих стран имеют право создавать комиссии расследований (следственные комитеты). В Италии они обладают такими же полномочиями, как и судебная власть. Кроме того, в стране действуют специальные двухпалатные комиссии. Наиболее важные из них – комиссии по борьбе с мафией, по борьбе с политическим терроризмом, по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Комиссии вправе вызывать на свои заседания сотрудников правоохранительных и судебных органов.

Таким образом, парламенты ФРГ и Италии обладают большими полномочия по контролю за исполнительной властью. Однако в Италии наличие слабого правительства при сильном многопартийном парламенте часто приводит к правительственным кризисам, связанным с раскладом политических сил в парламенте. Но это в любом случае лучше, чем перекос в обратную сторону, при котором исполнительная власть становится практически неподконтрольной, в стране формируется вертикаль диктатуры «национального лидера».

* * *

Следует различать парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль со стороны оппозиции. В выявлении злоупотреблений исполнительной власти заинтересована, прежде всего, оппозиция, представленная  меньшинством. Поэтому для того, чтобы система парламентского контроля работала эффективно, необходимо наличие правил и традиции предоставлять  оппозиции достаточно прав и полномочий для контроля, например, право инициировать парламентское расследование голосами парламентского меньшинства, традиции утверждать в должности председателей контрольных комитетов именно представителей оппозиции. Если этого нет, то президент, премьер и парламентское большинство сообща могут пресечь любые  парламентские расследования, а эффективность парламентского контроля резко снижается.

* * *

В тех президентских республиках, где реально соблюдается  принцип разделения властей, например,  в США,  парламентский  контроль не столь широк, как в парламентских, но эффективность его может повышаться за счет отсутствии у президента и правительства права  распустить парламент. В президентских республиках парламенты не имеют таких полномочий как в парламентских,  однако благодаря работе комитетов парламента и его информационных служб, контроль за исполнительной властью в этих странах  бывает достаточно  эффективен.

Конституция США, принятая еще в 1787 г. предоставила Конгрессу США право облагать налогами, выпускать деньги, регулировать внешнюю торговлю, торговлю между штатами, объявлять войну, обеспечивать создание и содержание вооруженных сил. Ему дано  право расследования и допроса, право импичмента и утверждения в должности высших государственных служащих.

Конгресс имеет обширные полномочия для  контроля и расследованию деятельности исполнительной власти. Конгресс наделен правом  определять конкретные цели, на которые  могут быть потрачены собранные с граждан налоги, контролировать финансирование федеральных органов и программ, в том числе  отменять и сокращать неэффективные программы, осуществлять верховную власть над организацией и политикой исполнительной власти.

Во многих президентских республиках законодатели контролируют кадровую политику президента и правительства. В исключительных случаях такой контроль  может привести к импичменту президента. Право Конгресса США объявить  импичмент Президенту  представляет собой уникальный инструмент контроля, зарезервированный на случай, когда обычные методы воздействия не дают результатов. При вынесении импичмента каждая палата Конгресса играет свою особую роль. Палата представителей возбуждает преследование в порядке импичмента и формирует обвинение, а Сенат  осуществляет судебные функции, рассматривает дело по существу и принимает решение.

* * *

Франция – президентская республика. Ее конституция предусматривает ответственность правительства в случае принятия Национальным Собранием резолюции порицания, однако процедура ее внесения носит усложненный характер.   Полномочия Национального Собрания носят ограниченный характер и не всегда заставляют правительство отвечать за свои действия, а тем более уйти в отставку. В результате французская модель парламентского контроля оказывается  достаточно слабой, т.к. в государстве имеет место явный перекос в сторону сильной исполнительной власти.

В президентской республике, каковой является Франция. права парламента в бюджетной сфере значительно уже, чем в парламентских. Так если Национальное собрание Франции не приняло проект бюджета в первом чтении в течении 40 дней, то первоначальный проект передается Правительством в Сенат. Сенат должен высказаться в 15 – дневный срок. Если же Парламент не принял проект в течении 70 дней с момента его внесения, то бюджет может быть введен в действие постановлением Правительства, имеющим силу закона.

* * *

Несмотря на то, что основой для большинства конституций латиноамериканских стран послужила Конституция США, свойственный США баланс между законодательной, исполнительной и судебной властью в этих странах отсутствует. Законодательная власть в этих странах очень слаба, и президент может оказывать на нее существенное давление.  В таких странах как Бразилия, Венесуэла, Гаити, Гватемала, Гондурас, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Парагвай, Сальвадор и Эквадор, доминирует президент и фактически возглавляемая им исполнительная власть. что даже закреплено в конституциях большинства этих стран. Конституции этих стран предусматривают возможность импичмента президента. Но, как показывает опыт, это используется лишь как резервное средство в руках групп давления, когда возникает необходимость сменить, но с соблюдением демократической процедуры, главу государства.

Парламенты этих стран иногда пытаются контролировать деятельность правительств. Прежде всего, это касается Бразилии. Однако, поскольку у Конгресса  Бразилии нет права принятия резолюций, одобряющих или осуждающих деятельность даже отдельных министров, все попытки контроля за исполнительной властью пока не увенчались успехом

 * * *

Избавившиеся от советской оккупации и коммунистических режимов Болгария, Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Чехия стали парламентскими республиками. Их парламенты имеют  право выразить вотум недоверия правительству. Для постановки вопроса о вотуме недоверия необходимо определенное количество депутатов (в Болгарии, Венгрии и Словакии – 1/5 от состава парламента, в Чехии – 50 депутатов). В конституциях Венгрии и Польши заложен «конструктивный вотум недоверия», как в ФРГ, т.е. парламент должен предложить кандидатуру нового председателя правительства.

Для обеспечения контроля за правительством в этих государствах были созданы органы бюджетного контроля (в Польше – Верховная палата контроля, в Чехии и Словакии – Высшее контрольное управление). Везде, кроме Чехии, формирование этих органов возложено на парламент. Причем в Польше Верховная палата контроля подчиняется только  Сейму, ее председатель назначается и освобождается от должности Сеймом.

Конституции Венгрии, Польши и Чехии предусматривают возможность образования следственных комиссий, которые по своим функциям сходны с расследовательскими комиссиями и следственными комитетами Италии и ФРГ. В Польше и Чехии это право принадлежит соответственно Сейму и Палате депутатов.

Таким образом  в конституциях стран Центральной и Восточной Европы заложены эффективные механизмы парламентского контроля, которые успешно применяются на практике, что коренным образом отличает эти страны от стран постсоветского пространства, за исключением стран Балтии.

 

* * *

Принятая в 1993 году Конституция РФ провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Согласно статье 10 Конституции государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако  действенного механизма парламентского контроля за деятельностью Правительства вопреки Конституции создано так и не было. В итоге злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, стали обыденной реальностью.

Говорить об эффективном  парламентском контроле за работой исполнительной власти в современной России, где парламент давно перестал быть местом для политических дискуссий, по меньшей мере, смешно. Нам предстоит создавать институт парламентского контроля заново. Учитывая мировой опыт, реально осуществить его будет легче в парламентской республике.

 Е. Бестужев

 Дайджест по материалам прессы

 

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Парламентский контроль через парламентские слушания

Парламентские слушания -это обсуждения парламентом особо значимых вопросов внешней и внутренней политики государства с привлечением должностных лиц, экспертов и общественности....

Закрыть
62 запросов. 0,872 секунд. 47.211105346682 Мб