December 14, 2017

Система гражданского контроля за деятельностью силовых институтов государства как условие оптимизации их взаимодействия с политической властью в современной России

Гражданское (невоенное) руководство силовыми институтами являлось извечной общественной проблемой. Ведь от того, как силовики понимают и выполняют свою миссию, от материально-технических возможностей и морального духа армии и милиции во многом зависят отношения по линии «государство — общество» и качество всех составляющих этой связки. В широком смысле гражданский контроль над силовыми институтами мыслится как сложный и непрерывный социальный процесс определения места и роли вооружённых сил и милиции в демократическом обществе. Его эффективность определяется не только качеством законодательной базы существующих государственных и общественных механизмов, но и повышением политической культуры всего общества и каждого гражданина, а также и изменением общественного сознания и психологии. В узком смысле гражданский контроль над силовыми институтами как социально-политический процесс предполагает рассмотрение проблем характера и форм взаимодействия гражданского общества c правовым государством в целом, федеральными, местными органами власти по поводу места и роли силовых ведомств. Данная проблема не надумана, а требует от нас проведения быстрейшей интеграции Вооружённых сил и Министерства внутренних дел, а также других формирований с гражданским обществом. Вместе с тем нынешняя ситуация в данных ведомствах требует решать задачу соблюдения законности функционирования силовых структур, утверждать демократизм и гуманизм служебных отношений. Одним словом, гражданский контроль над силовыми структурами может быть использован в качестве средства углубления их правового строительства и в конечном итоге должен стать элементом стабилизации внутриполитической обстановки и укрепления обороноспособности страны. Военно-гражданские отношения, несомненно, следует формировать на принципах верховенства закона, демократизма, легитимности, открытости военной сферы, подотчётности всех силовых структур высшим органам государственной власти, контроля за организацией и деятельностью данных ведомств.

Одним из способов регулирования современных гражданско-военных отношений, на котором мы останавливались выше, является форма общественного согласия. Под общественным согласием понимается:
во-первых, объединённая общими целями сознательная деятельность субъектов ради решения общих задач развития и совершенствования общества;
во-вторых, согласованная политика, выработанные сообща нормы и правила цивилизованного демократического взаимодействия различных социально-политических сил друг с другом без применения насилия, проявления вражды и нетерпимости;
в-третьих, соблюдение на деле простых общечеловеческих норм и правил в политической борьбе, поощряющих определённую уступчивость и нормальные отношения между людьми, к какому бы лагерю они ни принадлежали. Гражданское согласие — это способ консолидации общества на плюралистической основе вокруг самых важных проблем развития общества. Основной закон консенсуса — «…признание чужих интересов. Это служит основой признания общих интересов и гарантий осуществления собственных» [1].

Гражданское согласие (консенсус) направлено против любых форм авторитаризма, олигархии и антагонизмов, давления на мнения или навязывание его, то есть носит добровольно-инициативный характер, что является источником его силы и жизненности. Для достижения гражданского согласия в государствах с переходными политическими режимами по вопросу о месте и роли силовых институтов в обществе создаются различные общественно-политические структуры: согласительные комиссии и комитеты (круглые столы и фонды согласия), проводятся конференции, встречи, форумы различных партий и движений. Самым главным здесь является достижение согласия между образом жизни и мышлением государства всеобщего благоденствия и содержанием основной цели по его достижению.

Достижение этого возможно следующими путями: демократизацией силовиков, то есть путём приближения к обществу посредством развития альтернативных военных и милицейских структур (совершенствованием условий поступления на службу и увольнением из рядов ВС РФ и МВД; модификацией традиционных форм управления; развёртыванием систем формирования офицерского корпуса на основе индивидуальных способностей, а не по назначению; стиранием различий между военными и гражданскими специальностями; созданием военных и милицейских профсоюзов); или путём профессионализации силовиков. Хочется отметить, что, к примеру, профессиональная (наёмная) армия имеет ряд своих недостатков: суженную социальную базу рекрутирования военнослужащих, высокое жалование и пенсионное обеспечение кадров, тем не менее, отношения наёмной армии и общества можно регулировать, убеждая общественное мнение в высокой эффективности и подконтрольности вооружённых сил. При этом гражданский контроль над армией, как особая форма (демократического) согласия вооружённых сил и общества, получает приоритетное развитие. Это можно отнести и к милиции. Теория согласия не исключает отделения гражданских институтов и контроля над армией, однако, при определённых культурных условиях гражданские институты или даже сама мысль о них может быть неприемлемой «…как альтернатива выступает тогда способность армии, политической элиты и гражданского населения прийти к согласию» [2].

В соответствии с теорией согласия в мире существует множество видов исторически и культурно обусловленных гражданско-военных отношений. Теория согласия обращена к национальной культуре и оперирует «…конкретными институционными и культурными индикаторами возможного разделения военных, правительства и общества» [3].

Согласие при этом должно достигаться по следующим четырём показателям: социальный состав офицерского корпуса, процесс принятия политических решений, способ комплектования вооружённых сил и военный имидж. Безусловно, на этом подходы исследователей не ограничиваются. Есть и другие взгляды по проблеме демократического руководства армией. Заслуживает внимания, например, перспективная парадигма гражданского контроля над армией XXI века. Первая позиция в свете названной парадигмы (Общественная оборона как логическая альтернатива. От утопии к выбору) — работа директора Центра исследований мира Свободного университета г. Брюсселя Иохана Низинга.

Идея перехода к полностью демилитаризованному обществу (обществу антивойны) должна определять подходы ко всей международной системе гражданского контроля в XXI веке. Системы гражданского контроля над армиями будут иметь иное качество по сравнению с предшествующими им в отношении всех военных дел: по модели системы международной военной безопасности, правовому, политическому, духовно-нравственному, человеческому отношениям к войне и к любым проявлениям милитаризма. Практическое воплощение новейшей парадигмы гражданско-военных отношений будет, по Низингу, иметь долгий период становления, по крайней мере не менее 1—1,5 веков. Международная система гражданского контроля над армиями будет проявляться во всё большем переносе центра тяжести для обеспечения военной безопасности на международные механизмы: международное право, глобальные и региональные организации недопущения войн и конфликтов. Следующая позиция — доклад академика Л.И. Шершнева, президента Фонда национальной и международной безопасности РФ на парламентских слушаниях Совета Федерации ФС РФ 25 июля 1996 г. (Общественная система безопасности в системе национальной безопасности). Государственная и общественная системы безопасности станут равнозначными в контроле над армией и будут взаимоувязаны целевой ориентацией, общностью взаимоинтересов и решаемых задач, присущими им методами, силами и средствами. При этом будет действовать «…принцип сопряжённости и одновременно сохранения самостоятельности, независимости друг от друга общественной и государственной систем контроля, единого законодательного регулирования их деятельности и разрешения возникающих противоречий между ними» [4].

Оптимизация взаимодействия армии и политической власти должна быть направлена на подчинение интересам движения к миру без войн и оружия, строительство подлинно демократических систем безопасности, выживанию человечества, как главной проблеме на XXI век [5].

Отсюда понятна логическая схема развития демократического контроля над вооружёнными силами в третьем тысячелетии. Это уже может быть международная социально-политическая система, характеризующаяся доминированием невоенных средств обеспечения международной безопасности, — это по существу всё, чем располагает международное демократическое сообщество, за вычетом военной силы, а также международные факторы, на которые можно будет опереться в противодействии военным угрозам. Прежде всего, это совокупность политических, экономических, научно-технических, духовно-культурных, информационных, гуманитарных возможностей стран для интегрирования их в мировое сообщество, развития всесторонних связей, укрепляющих доверие, сотрудничество, снижающих военное противостояние. Далее, к ним относятся миротворческие элементы международной политической системы, соответствующие международные организации и движения, политико-правовые и нравственные нормы, мировое общественное мнение, которые направляют развитие военно-политических отношений государств в русло недопущения войн и военных конфликтов. И наконец, это международный авторитет, опыт и положение демократических стран в мировом сообществе, духовно-нравственный облик правовых государств.

Документы о согласии работают эффективно, если точно определяются обязательства правительства, парламента, военных профсоюзов, политических партий и общественных организаций, а также осуществляется контроль за исполнением этих обязательств в государствах с переходными политическими режимами.

Оптимизацию системы гражданского контроля за военной организацией и её деятельностью, по мнению автора, можно осуществить посредством целенаправленной работы органов федеральной государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и граждан в соответствии с их правами и полномочиями в этой области. При разработке такой системы можно использовать международный опыт. Существует, например, шведская модель парламентского контроля за армией. С 1915 года в шведской конституции закреплены функции уполномоченного по обороне.

Этот опыт широко применён в Федеративной Республике Германии.

В ФРГ принят закон об уполномоченном бундестага по обороне. Уполномоченный по обороне исполняет свои обязанности в качестве вспомогательного органа бундестага при осуществлении парламентского контроля.

Введение у нас федерального закона об уполномоченном Государственной думы по Вооружённым силам и соответствующего представителя по линии МВД позволит избранным лицам осуществлять свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, настоящего Закона, законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации. Выборы уполномоченных Государственной думы по Вооружённым силам и МВД должны осуществляться в результате тайного голосования. Основными направлениями деятельности данных лиц должны быть: контроль за деятельностью министра обороны и министра внутренних дел соответственно, подчинённых им служебных инстанций, проверка распоряжений, приказов и других нормативных актов, в том числе содержащих секретную информацию; представление соответствующим органам материалов по нарушениям, выявленным в ходе проверки с целью возбуждения уголовного, административного или дисциплинарного дела; проверка соблюдения прав военнослужащих и милиционеров по результатам отчётов министра обороны и министра внутренних дел, а также других ведомств Российской Федерации о дисциплинарной практике и результатах деятельности соответствующих органов судебной власти на различных уровнях; осуществлять контроль за состоянием дисциплины в данных силовых институтах и состоянием внутреннего порядка; систематически выезжать в различные подразделения и другие подведомственные учреждения без их заблаговременного уведомления; контролировать соблюдение Вооружёнными силами международных договоров и соглашений. Уполномоченным Государственной думы по Вооружённым силам и МВД необходимо передать функции контроля над социальной сферой и моральным климатом в них, установления юридически открытой и периодической отчётности, а также персональной ответственности высших должностных лиц государства за качество и ход исполнения принимаемых решений, за политическую и экономическую эффективность расходов на национальную оборону. При этом должна быть разработана система независимой аудиторской проверки финансовой деятельности как по линии МВД, так и по линии Министерства обороны, и обеспечение доступа парламента и общественности к информации по целевому использованию денежных средств из Федерального бюджета на нужды данных ведомств. О проделанной работе за отчётный период уполномоченные Государственной думы по Вооружённым силам и МВД должны представить отчёт о состоянии Вооружённых сил и Министерства внутренних дел с опубликованием данного материала в средствах массовой информации. В качестве примера можно сослаться на некоторый отечественный опыт по вопросу контроля за армией. Так, когда существовал Верховный Совет РСФСР, в его структуре был совет по вопросам контроля законодательной власти за Вооружёнными силами. Члены подкомитета имели особые полномочия, которые позволяли им работать в любой воинской части, контролировать практически все сферы деятельности армии и флота [6].

На международной конференции «Вооружённые силы и военная служба в правовом государстве», проходившей в ноябре 1991 года в Москве, испанский ученый П. Гарсия говорил, что современные развитые общества решают проблему контроля над армией двумя способами:
во-первых, действует «императив ограничений», то есть строгие законодательные нормы поведения военнослужащих, закреплённые в Конституции и в армейских уставах;
во-вторых, «моральное самоограничение» — твёрдо сформированные у военнослужащих представления, что они могут применять оружие только по указанию высшего политического руководства. По мнению Гарсия, в старых демократиях указанные сдерживатели совпадают, исключая узурпацию власти военными или их спонтанные противоправные действия. А в молодых демократиях наблюдается не только дисбаланс между ними, но и возможность быстро разрушаться, вступать в конфликт друг с другом, создавая предпосылки для неожиданных поворотов в поведении армии, особенно в условиях глубокого социального кризиса, перехода от одной общественно-экономической системы к другой. В таких случаях контроль становится чрезвычайно трудным, даже невозможным [7].

На настоящий момент времени можно лишь только выдать рекомендации до тех пор, пока не появится закон, который бы регламентировал порядок гражданского контроля за силовыми институтами, то есть о самом контроле говорить пока бессмысленно. Правда, сейчас в Государственной думе уже проводилась определённая работа над проектом закона «О гражданском управлении, контроле над Вооружёнными силами, другими войсками, воинскими формированиями и военными органами в Российской Федерации». По линии МВД данный вопрос также досконально не проработан. Следует отметить, что данный документ должен быть пронизан заботой о повышении эффективности военного строительства. Для этого в нём следует, прежде всего, чётко определить полномочия субъектов гражданского контроля и механизм их функционирования. Система демократического политического контроля должна быть создана взамен существовавшей системы партийно-политического руководства и контроля над военной сферой. Она должна включать в себя следующие элементы и наиболее важные функции:

  • Главное военное управление Президента РФ должно быть предназначено для осуществления контроля за исполнением законов Российской Федерации, указов и распоряжений Президента РФ и других нормативных актов в военной области, контроля за состоянием войск, за проведением кадровой политики, за направлением воспитательной, учебной и информационной политики в силовых ведомствах, для проведения военных социологических и психологических исследований, для участия в разработке военной и военно-технической политики, для обеспечения Президента РФ объективной информацией о реальном состоянии дел во всех военных и военизированных структурах. Главное военное управление Президента РФ не должно иметь вертикальных структур, иначе оно превратится в ГЛАВПУР;
  • Федеральное собрание — наделенное полномочиями окончательного решения вопросов, связанных с применением (использованием) и прекращением применения (использования) военной силы;
  • Комитет Государственной думы по обороне с полномочиями детального рассмотрения военного бюджета, расследования социально опасных явлений в Вооружённых силах, рассмотрения вопросов присвоения высших офицерских званий и кандидатов на министерские посты силовых ведомств;
  • уполномоченного Государственной думы по делам Вооружённых сил с целью парламентского контроля за соблюдением основных прав военнослужащих и порядков на военной службе, выработки предложений для законодательного решения существующих проблем;
  • Открытый военный бюджет в соответствии со стандартами ООН и контроль за его исполнением Счётной палатой;
  • только гражданского министра обороны, реализующего военную политику в строгом соответствии с принятой военной доктриной (это может быть генерал, после назначения министром снявший погоны);
  • независимую от военного бюджета военную юстицию (военный суд и военную прокуратуру), способную эффективно восстанавливать законность и привлекать виновного к ответственности независимо от занимаемой должности;
  • единоначалие, ограничение рамками законов, с механизмами контроля, и новую кадровую политику, выдвигающую высоконравственных командиров;
  • доступность для средств массовой информации по освещению жизни, службы и быта военнослужащих;
  • общественные и общественно-политические организации, дополняющие государственные институты и действующие по собственной инициативе в рамках законодательных актов;
  • законодательное закрепление в уставах Вооружённых сил и разделе «Воинские преступления» УК РФ положения о защите личного достоинства военнослужащих и создание условий для его реализации [8].

Итак, можно сказать, что ведущая роль в гражданском контроле должна принадлежать Парламенту, так как он является представительным органом государства, который служит такой важной цели, как волеизъявление всех слоёв общества. Парламент должен регулярно заслушивать как главу государства, так и руководителей различных силовых ведомств о том, как выполняются законы об армии и милиции. Например, в США министр обороны ежегодно отчитывается в письменном виде перед конгрессом и президентом о расходах, функционировании и достижениях Министерства обороны за отчётный период. Такие же доклады представляют министерства видов Вооружённых сил. После консультаций его с секретарём министр обороны представляет комитетам по делам вооружённых сил, сената и палаты представителей письменный доклад о внешней политике и структуре вооружённых сил на следующий финансовый год. В развитых демократических странах в структуре парламента или конгресса созданы специальные комитеты и комиссии, которые следят за обоснованностью использования армии и полиции внутри страны и армии за рубежом, соблюдением прав и свобод военнослужащих и полицейских, уровнем материально-бытового обеспечения. Это необходимо сделать и у нас. В качестве примера можно сказать, что в Германии гражданский контроль осуществляется и в самом низовом звене с помощью института уполномоченных по вопросам обороны, который действует в воинских частях.

Немаловажным, а может быть и самым главным в парламентском контроле, будет являться утверждение бюджета силовых структур, причем постатейное и гласное, и назначение высших должностных лиц, осуществляющих руководство данными сферами.

Необходимость контроля над бюджетом силовиков можно обосновать тем, что, к примеру, в 1995 году была обнародована общая цифра военных расходов, запланированных на этот год, но никому не известно, на что и насколько эффективно в действительности использовались выделенные средства. Военное ведомство держало эти деньги за «семью печатями». Даже парламентский комитет по обороне не располагал точной информацией. Это в полной мере относится и к МВД. Отсюда появляется острая необходимость изменения основных принципов руководства силовыми институтами государства. Основная цель контроля должна быть направлена на обеспечение реализации военной политики, основных положений военной доктрины, обеспечение внутренней безопасности страны, на состояние Вооружённых сил и органов внутренних дел, адекватное объективным потребностям безопасности страны. Опыт свидетельствует, что наиболее эффективным является контроль над силовыми институтами, в котором будут сочетаться децентрализация и централизация. Жизненный опыт говорит о целесообразности разделённого контроля над Вооружёнными силами и органами внутренних дел со стороны высших законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов, каждый из которых имеет свои, присущие ему функции и задачи. При правильном взаимодействии данные органы контроля будут способствовать оптимизации руководства силовой сферой.


1. Серебрянников В.В. Социология войны. М.: Научный мир, 1997. 398 с.

2. Schiff Ribecca L. Civil-Military Relations Reconsidered: A Theory of Concordance // Armed Forces and Society. Fall. 1995. Vol. 22. № 1. Р. 8.

3. Шифф Рибекка Л. Пересмотр гражданско-военных отношений: теория согласия. М., 1996. С. 8—9.

4. Шершнев Л.И. Общественная система безопасности в системе национальной безопасности // Безопасность. 1996. № 7—12. С. 23.

5. Серебрянников В.В. Новая модель безопасности // Серебрянников В.В. Социология войны. М.: Научный мир, 1997. С. 397.

6. Озеров В. Указ. соч. С. 10.

7. Серебрянников В., Дерюгин Ю. Указ. соч. С. 156.

8. Смирнов В., Кравцов А. Гражданский контроль и военная реформа. СПб.: НОРМА, 1996. С. 71.

 

Источник: Бабанов А.А. Силовые структуры в системе политической власти правового государства (на примере армии и правоохранительных органов). — Волгоград: Изд-во ВолГУ,2004. — 184 с. 2004

Фото: ПолитСибРу, апрель 2016

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Человек для государства или государство для человека?

Организаторы стажировки хотели ознакомить нашу группу с тем, как работает городской совет Сан-Франциско. Он состоит из людей, продолжающих работать там,...

Закрыть
56 запросов. 0,617 секунд. 35.9509735107422 Мб