January 19, 2019

Сравнительный анализ отечественных и зарубежных коммунальных предприятий

(отрывок)

Констатируя то, что порядок вещей в отечественном коммунальном хозяйстве никого не устраивает, мы поневоле начинаем сравнивать положение дел в нашем ЖКХ с тем, как обстоит дело “у них” на Западе. Оказывается, что там такие же коммунальные предприятия, выполняющие те же функции – обеспечить в домах тепло, свет или воду (и, кстати говоря, часто являющиеся государственными) – работают совершенно по-другому. Характерные черты нашего ЖКХ – это нормативный способ учёта потребления услуг, наличие дотаций на содержание ЖКХ, низкое качество оказываемых услуг (например, перебои в снабжении) и т.д. Для западных предприятий характерен учёт потребления по счётчикам, контрактные отношения с потребителями, определённая децентрализация отрасли и многое другое.

Очевидная даже на первый взгляд разница позволяет сделать вывод о том, что, по-видимому, существует два наиболее общих типа хозяйствования в коммунальной сфере. Один из этих типов назовем “советским” (поскольку во многом он был сформирован во времена СССР), другой – “западным” (или частным).

Реформа жилищно-коммунального комплекса, по сути, должна привести к переходу от во многом не устраивающей нас “советской” системы к более привлекательной, западной. Очевидно, что такой переход должен сопровождаться системными преобразованиями отрасли. Исходной посылкой должно стать рассмотрение любого коммунального предприятия как сложной системы, включающей в себя целый комплекс взаимосвязанных подсистем, в числе которых можно выделить механизмы управления, финансов, ценообразования, маркетинга, стратегического планирования, материального стимулирования и др.

Чтобы понять, какие системные реформы необходимы отечественному ЖКХ, нужно определить, чем именно отличаются отечественные и западные коммунальные предприятия. Сравнению двух типов хозяйствования в коммунальной сфере с точки зрения системного анализа собственно и посвящена настоящая работа.

(…)

Вопросы собственности и участие государства

Западная система. Практически повсеместно, во всех странах, коммунальные услуги (да и вообще всё, что связано с жильём) характеризуются как “жизненно важные”. Как следствие, обеспечение населения этими услугами всегда осуществляется при активном участии государственных органов. Степень этого участия варьируется в разных странах, однако, в настоящее время преобладающим следует признать существование различных видов концессий, когда государственный орган власти (региональный или местный) предоставляет на длительный срок частной организации право на оказание коммунальных услуг, но оставляет за собой право контролировать её деятельность. При этом концессия может предусматривать строительство частной фирмой новых сооружений и коммуникаций и получение дохода на вложенные инвестиции в длительном периоде. Выбор той или иной частной фирмы осуществляется посредством организации торгов, на которых побеждает фирма, предлагающая наиболее выгодные условия. Договор концессии всегда предусматривает как жёсткий контроль за процедурами ценообразования, так и за соблюдением стандартов качества на оказываемые услуги.

Нужно отметить, что указанная ситуация с преобладанием различных форм концессий появилась только в последние десятилетия благодаря общей тенденции к дерегулированию и приватизации государственной собственности. Ранее же в коммунальной сфере действовали только государственные предприятия. Однако по сравнению с советской системой это практически не играет никакой роли. Очевидно, что в западной системе институциональная среда такова, что отношения принципиально не изменяются от того, с кем потребитель имеет дело – с частной или государственной фирмой. Некие общие элементы системы сохраняются в любом случае, – скажем, контрактное оформление отношений или индивидуальный учёт потребления. Тем не менее, в настоящее время считается, что внедрение торгов за франшизу позволяет увеличить эффективность системы и минимизировать потери общества от монопольного положения коммунальных предприятий.

Выделяют четыре общих подхода к регулированию ресурсоснабжающих отраслей, принятые в разных странах 5.

В рамках американского подхода были сформированы большие комиссии на федеральном, штатном или локальном уровне в зависимости от юрисдикции, под которой находится рассматриваемая отрасль (например, отрасль водоснабжения регулируется, в основном, на местном уровне, в то время как электроснабжение – на уровне штата). Медлительность этих комиссий и их бюрократические черты в определённой степени дискредитировали эти органы.

В восьмидесятых годах нашего столетия была разработана английская модель регулирующих органов. На волне приватизации коммунальных предприятий англичане озаботились созданием менее бюрократических и более прозрачных регулирующих органов. Была предложена идея, согласно которой полную ответственность за деятельность каждого регулирующего органа нёс один человек. Считается, что в некоторых отраслях этот подход себя оправдал, а в некоторых (например, в электроэнергетике) – нет.

Третий подход – немецкий. В Германии значительная власть отдана региональным правительствам и правительственным органам на местах. Результатом существования такой децентрализованной системы стало развитие регулирующих органов на разных правительственных уровнях. В отрасли водоснабжения, предприятия которой являются локальными монополиями, такой подход оказывается оправданным, но в сложной системе энергоснабжения возникает определённая путаница.

Последняя, французская модель, – самая централизованная. Большинство коммунальных предприятий находилось не так давно в государственной собственности. Общепризнанно, что монопольная власть была в действительности сильно ограничена существованием больших и компетентных бюрократических управлений на уровне министерств и высокой компетентностью управляющих государственными предприятиями, так же как и присутствием влиятельных групп интересов для проверки их решений (в основном профсоюзов).

Так или иначе, но все эти четыре модели сходятся в одном – регулирующие органы определяют правила игры для частных предприятий-конкурентов, защищают права потребителей, гарантируют выполнение стандартов качества на эти “жизненно важные услуги”. В идеальном случае вся система выглядит как децентрализация с контролем по отклонениям.

Советская система. В Союзе вся “социалка”, в которую включалась и коммунальная сфера, находилась на балансе предприятий. Для населения тарифы были минимальными за счёт перекрёстного субсидирования или прямых дотаций со стороны предприятия-балансодержателя. В новой России в процессе муниципализации коммунальные предприятия стали в массовом порядке передаваться муниципалитетам и приобретать форму муниципальных (или государственных) унитарных предприятий.

Принципиальным моментом здесь является то, что ЖКХ в России – это дотируемая отрасль. Как уже говорилось ранее, выделяют две группы потребителей коммунальных услуг – это население и прочие потребители. Формально в теплоснабжении и водоотведении утверждается единый тариф для всех потребителей. Однако по этому тарифу услуги предоставляются только прочим потребителям. Согласно концепции жилищно-коммунальной реформы, население должно оплачивать не весь тариф, а определённую его долю. Предполагается постепенно повышать эту долю и довести её, в конечном счете, до 100%. В Калужской области, например, доля оплаты коммунальных услуг населением сейчас составляет 50%. Возникающую разницу должны возмещать местные и региональные бюджеты.

Значительную долю в расходной части местных бюджетов занимают именно расходы на содержание жилищно-коммунальной сферы. Кроме того, дотации на ЖКХ (как компенсация доли тарифов, не оплачиваемой населением) передаются на местный уровень из федерального и региональных бюджетов. Как следствие, значительная часть финансовых потоков, связанных с ЖКХ, концентрируется в рамках государственных структур управления. А поскольку денег на местах на ЖКХ не хватает (бюджеты принимаются с дефицитом, а дотации из федерального центра зачастую не доходят, а “застревают” в регионах), то при возникновении каких-либо проблем всегда есть возможность сослаться (и, наверное, справедливо) на верхние уровни власти. По сути, муниципалитеты снимают с себя ответственность за жизнеобеспечение населения – в случае возникновения крупных аварий проблему будет решать МЧС6. В результате, советская система выглядит как централизованная административная система.

Ценообразование

В СМИ широко растиражирован тот факт, что на наших коммунальных предприятиях общепринят затратный механизм ценообразования.

Вообще говоря, при расчёте тарифов на коммунальные услуги на наших предприятиях применяется стандартный механизм ценообразования по полным затратам. Учитываются все издержки, которые несёт организация, – закупка энергоресурсов, ФОТ, материалы, амортизация, налоги, накладные расходы. Затем в цену закладывается рентабельность (20–25%), и таким образом получается “экономически обоснованный тариф” на услуги организации. Кстати говоря, такие расчёты проводятся довольно часто – для того, чтобы продемонстрировать регулирующим органам возросшие затраты и тем самым обосновать необходимость повышения тарифа.

Далее эти расчёты представляются на рассмотрение в органы, призванные регулировать деятельность коммунальных организаций (в их числе – региональные энергетические комиссии, региональные, а также местные власти). После определённого периода согласований принимается решение об утверждении тарифа.

Проблема заключается в том, что чем больше затрат будет заложено в цену, тем большую прибыль получит коммунальная организация. Это, собственно, и есть тот самый описываемый в популярных общественно-политических СМИ “затратный механизм ценообразования”, способов бороться с которым в нашей стране ещё не придумали.

Как же обстоят дела “у них”? Во всём мире ценообразование на услуги коммунальных предприятий регулируется государством. Выделяют три самых распространённых метода ценообразования на коммунальные услуги.

Первый метод – регулирование рентабельности производства. Во многом этот метод аналогичен принятому у нас установлению предельного уровня рентабельности, закладываемого в тариф на коммунальные услуги, однако на Западе рентабельность включает в себя еще и процент за капитал.

Метод RPI-X (принятый в Великобритании) заключается в том, что тарифы на коммунальные услуги могут увеличиваться только в соответствии с уровнем инфляции (например, на 1% в месяц). Вдобавок считается, что коммунальные предприятия должны работать эффективнее экономики в целом, поэтому, на самом деле, тариф следует увеличивать чуть медленнее общего уровня инфляции.

Наконец, третий метод – участие в прибыли. Общая сумма прибыли коммунального предприятия должна быть всегда одинакова. Если размер прибыли превышает предельно допустимую величину, то возникший излишек прибыли изымается государством.

Считается, что первый метод, который ещё называют “издержки плюс прибыль” наиболее распространён по сравнению с остальными, которые всё-таки приняты лишь в нескольких странах. И на первый взгляд, он не только аналогичен общепринятому в России методу, но у него те же недостатки. Ведь данные о затратах приводятся самими фирмами, и, по большому счёту, доверять им можно с определённой осторожностью. Поэтому регулирующие комиссии так или иначе пытаются проверять достоверность этих данных. Частично решить проблему достоверности можно путём проведения аудиторских проверок на предприятиях или использования неких ориентиров – издержки рассматриваемого предприятия можно сравнить с аналогичными предприятиями в соседних городах или регионах и использовать их в качестве ориентира. Поскольку на западе местные власти ответственны за ЖКХ, то подобные процедуры входят в сферу их интересов.

В противоположность западной системе у нас никакого желания заниматься подобными проверками нет ни у местных, ни, тем более, у региональных властей. Аудиторские проверки по анализу тарифов коммунальных организаций заказывают только наиболее продвинутые в плане реформирования ЖКХ муниципалитеты. При этом нужно отметить, что подобная “продвинутость” определяется, в первую очередь, личным интересом (т.е. энтузиазмом), скажем, только что избранного мэра. И вовсе не обязательно, что следующий выбранный мэр будет с таким же вниманием относиться к коммунальному комплексу. В массе же своей муниципалитеты вообще не задумываются о таких вещах и сосредотачивают свои усилия на получении тех дотаций, которые предусмотрены для них в региональном бюджете.

Стратегическое планирование

Стратегическое планирование должно обеспечивать достижение конкурентных преимуществ компании на рынке в долгосрочной перспективе. Очевидно, что определённое влияние на процедуры стратегического планирования на предприятиях накладывает специфика их отраслевой принадлежности.

Для предприятия, работающего в рамках западной системы, элементы стратегического планирования появляются уже на этапе входа на рынок (в процессе торгов за франшизу). Фирма должна убедить регулирующие органы в том, что в течение ближайших лет фирма обеспечит наиболее выгодные условия для потребителей по сравнению с конкурентами. Кроме того, западное предприятие, работающее на условиях концессии, заботится о том, чтобы не потерять рынок – обеспечение бесперебойного снабжения и соблюдение стандартов качества обязательны (в противном случае это приведёт к уходу с рынка). В долгосрочной перспективе возникает дифференциация жилого фонда в зависимости от его особенностей, затрат на его содержание и объёмов необходимых ремонтов. Кроме того, фирма должна быть готова к новой процедуре торгов или изменению условий концессии в будущем.

В советской системе положение коммунальных предприятий как естественных монополий ничем не ограничено. Элементы стратегического планирования в данной ситуации отсутствуют. Вытеснить фирму с рынка невозможно, поэтому о получении конкурентных преимуществ заботиться не имеет смысла. Дотационность отрасли и особенности мотивации менеджеров приводят к тому, что фирма ориентирована на “проедание” имеющихся ресурсов. Обеспечение развития инфраструктуры (перекладка труб или внедрение энергосберегающих технологий) вменяется в обязанность государственным и местным органам власти.

Слесарев Д.


5 Контракты и издержки в ресурсоснабжающих подотраслях жилищно-коммунального хозяйства. Под ред. Шаститко А. Е.- М.: ТЕИС, 2000.- С. 139.

6 Следует признать, что события последних двух зим делают такую позицию ошибочной – в случае больших “проколов” (скажем, размораживания отопительных систем целых городов) первым снимут именно мэра.

Полностью читать статью: http://lab.obninsk.ru/public/articles.php@htmlfile=slesarev-03.htm

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Реновация: нарушение права собственности граждан

Одна из самых обсуждаемых столичных новостей – реализация программы реновации жилых кварталов (Программа). Государство избрало путь безальтернативного участия граждан, когда решение об...

Закрыть
62 запросов. 0,775 секунд. 47.2139358520512 Мб