May 24, 2019

Федерализм и самоуправление – на словах и на деле

Обратимся к важному аспекту реформы управления страной. Учителя одной из школ написали в газету, что им задерживают зарплату, а начальство валит друг на друга: местное – на область, областное – на правительство. «Кто же на самом деле виноват?» – спрашивали учителя. На этот вопрос ответить оказалось трудно. Беда нашей страны на протяжении многих лет состоит в том, что у «семи нянек дитя без глазу» – слишком много уровней государственной власти отвечают за расходование государственных средств на те или иные цели. В этом примере как в капле воды отразилась проблема бюджетного федерализма. А бюджетный федерализм – основа федерализма вообще. Как распределяются и перераспределяются денежные средства государства, собираемые с налогоплательщиков, таков и федерализм.

Все субъекты Федерации сегодня разделились на три неравные части. Подавляющее большинство из них не в состоянии оплачивать местные расходы и прежде всего «кормить» своих бюджетников. Для этого они получают из столицы бюджетные трансферты, то есть безвозмездные дотации. Однако ранее они обязаны перевести в центр по утверждённым нормативам собранные налоговые доходы. Возникает встречное движение денег. Но в целом, при взаимном расчёте выходит, что эти регионы получают больше, чем дают, почему их и называют дотационными, или регионами-реципиентами, то есть получателями помощи.

Другие регионы сводят свои расчёты с центром по принципу равенства: сколько отправляют налогов, столько и получают трансфертов. И только десяток регионов являются «донорами» (Москва, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий округ и другие). Это наиболее эффективно хозяйствующие регионы. Впрочем, бывают и просто такие, в которых зарегистрированы налогоплательщики с высокой нормой и объёмом прибыли. Например, когда была национализирована (выкуплена) компания «Сибнефть» и её офис собрались переводить из Омска в Санкт-Петербург, омичи обнаружили, что из региона-донора их регион в одночасье может превратиться в дотационный.

Нерациональность существующего порядка в том, что власти регионов-реципиентов могут не заботиться о повышении эффективности производства, развитии промышленности и сельского хозяйства. Они знают, что центр, а фактически регионы-доноры их поддержат. Тем более, что такой порядок позволяет сваливать вину за свои просчёты на правительство. Губернатору выгодно представлять дела в регионе хуже, чем они есть на самом деле, – так легче выпрашивать у правительства увеличение дотаций. Например, известны случаи намеренного преувеличения последствий стихийных бедствий.

Реформа бюджетного федерализма, с одной стороны, должна была бы привести к выравниванию налогового бремени, ложащегося на регионы, но с другой стороны – стимулировать власти субъектов Федерации, чтобы они развивали экономическую деятельность, способствующую улучшению условий и уровня жизни населения своих регионов. Для этого, прежде всего, нужно разделение ответственности. В идеале, по-видимому, должно быть чётко сказано регионам: такие-то налоги вы оставляете себе, на них сами производите такие-то расходы, на правительство и доноров не надейтесь. И правительство должно точно знать, за что отвечает, и получать деньги только на федеральные нужды (на оборону, внешнеполитическую деятельность, академическую науку и т.п.), а нужды регионов его не должны касаться. Однако всё это в идеале. На самом деле жизнь сложнее.

Исторически сформировавшиеся различия в уровне развития регионов не позволяют столь прямолинейно решить застарелую проблему. Даже в США, где разделены налоги штатов и федеральные налоги, а граждане сдают свои декларации в разные налоговые службы – федеральные и региональные, – даже там всё равно существует система дотаций и субсидий регионам (бюджетных грантов). Правда, в ней перераспределяется существенно меньшая доля общих расходов, чем в России. Скажем, когда случился памятный ураган в Новом Орлеане, городу помогло федеральное правительство. Тем не менее, в США действует общее правило: «в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, которые устанавливаются и собираются правительством этого уровня».

Ещё важнее разумные принципы распределения налоговых поступлений между разными уровнями для местного самоуправления. По Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституционные принципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, который конкретизировал права граждан на осуществление местного самоуправления, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другие положения. В нём были установлены критерии наделения поселений и других территорий статусом муниципального образования. Атрибутами самостоятельности муниципалитетов являются собственность, бюджет и избираемые населением органы местного самоуправления, а также устав.

В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Эта Хартия подчеркивает, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя».

В 2001 г. была принята программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Был выработан ряд дополнений и изменений в Бюджетный кодекс РФ по теме межбюджетных отношений, а также в связи с реформой местного самоуправления. Совершенствовались и нормативы разделения налогов между региональными властями и местными органами самоуправления.

6 октября 2003 г. президент В. Путин подписал Закон о местном самоуправлении, который должен был вступить в силу с 1 января 2006 г. Таков довольно редкий по продолжительности срок «переходного периода». Президент объяснил его необходимостью внесения поправок во многие федеральные законы «с целью приведения их в соответствие с обновленной моделью и местного самоуправления, и федеральных отношений».

Напомним: это сказано о Законе, который должен был изменить чрезвычайно сложную и пёструю картину управления местными делами, наиболее близкими каждому человеку. Причём речь идет не о государственной власти, а именно о самоуправлении граждан, живущих в городах с населением от нескольких миллионов до пары-тройки тысяч человек, в тысячах поселков, сёл и деревень; в районах, площади которых варьируют от нескольких квадратных километров до просторов, сравнимых с площадями средних европейских государств. Такое разнообразие требует гибкого, дифференцированного подхода. Поэтому, в частности, новый Закон предусматривал перевод муниципальной власти на двухуровневую систему. Первый уровень охватывает поселения – деревни, поселки и другие небольшие населенные пункты; второй – крупные города. За каждым уровнем закреплен перечень функций и определены источники финансирования. Причем за «переходный» период предстояло перекроить границы многих муниципальных образований, уточнить размежевание между ними – это затрагивает интересы миллионов людей. Там, где необходимо, предполагалось провести выборы в органы местного самоуправления.

Создание поселенческих муниципалитетов, наделение их собственными финансовыми источниками побудило к поиску новых форм решения местных проблем. У местных властей появился интерес к мобилизации налоговых доходов – в первую очередь, по местным налогам. Однако изменения к лучшему произошли, в основном, там, где поселения имели достаточно развитую экономическую базу и доходы, где сложилось зрелое местное сообщество, где в ходе выборов к власти пришли сильные лидеры. Подавляющая часть поселений, действительно выигравших от реформы, входит в агломерации крупных городов.

В ходе реформы местного самоуправления обнажилось противоречие между обязанностями органов местного самоуправления и нормативами их финансирования. В мировой практике есть два подхода к финансированию муниципалитетов. Подход, условно названный американским, исходит из того, что муниципальными услугами должны пользоваться избиратели местной власти и плательщики налогов в местный бюджет. При этом никто не ставит задачу уравнять уровень услуг в разных поселениях. Акцент делается на подотчётности и эффективности финансовой деятельности местной власти.

При европейском подходе, независимо от места жительства, гражданин должен получать примерно равный объём услуг на местном уровне. Соответственно, различаются источники доходов муниципальных бюджетов. В Канаде почти 85% доходов в начале 2000-х гг. формировались за счёт местного налога на недвижимость и платежей пользователей муниципальными услугами, а в Великобритании – лишь 16%, при этом более 60% доходов составили дотации от центрального правительства.

Американский подход плохо вписывается в российские условия. Он не соответствует нашим ценностям и традициям. Существуют гигантские различия в условиях жизни и предоставляемых муниципальных услугах на разных территориях, и общество ждёт, что государство выровняет их. Если местные налоги сделать основным источником финансирования органов местного самоуправления, как в США, то это потребует изменения и государственной политики, и общественного сознания. Следствием подобного подхода неизбежно станет не только большая подотчётность и подконтрольность местных властей, но и резкая дифференциация экономического положения муниципалитетов. Однако это не значит, что повышение роли местных налогов в нашей стране невозможно или неактуально.

Ориентация на европейскую модель, неизбежно ослабляя стремление муниципалитетов повышать эффективность своей деятельности и ориентироваться на нужды жителей, будет порождать иждивенческие настроения. К сожалению, в российских условиях однозначно хорошего решения в данной сфере нет. С этой точки зрения, выбранный в рамках муниципальной реформы вариант был не самым худшим.

Между тем, тенденция к ограничению самостоятельности местного самоуправления, встраиванию его в «вертикаль власти», за последние годы проявилась в полной мере. Повсеместной практикой стало использование губернаторами административного давления на органы местного самоуправления.

Приведём только один пример. Закон предусматривает три модели органов местного самоуправления. По первой, глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах. Он возглавляет местную администрацию, а председатель Совета избирается из числа депутатов. По второй, глава муниципального образования избирается на всеобщих выборах и возглавляет Совет, а глава местной администрации нанимается по контракту. По третьей модели, глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и возглавляет этот орган, а глава местной администрации также нанимается по контракту.

В чём различие? Народная мудрость гласит: в чьих руках печать, кто распоряжается деньгами, тот и есть реальная власть. Видимо, поэтому в 65% муниципальных образований депутаты, вопреки желаниям губернаторов, решили, что избранный глава муниципалитета (часто его называют мэром) должен возглавлять местную администрацию. Но на строптивцев было оказано давление, ведь губернаторам проще было иметь дело с наёмным управляющим.

В уставы муниципалитетов стали вноситься поправки, предусматривающие использование такой модели организации местного самоуправления, которая отдаляет его от населения и делает подконтрольным органам власти субъекта Федерации. Так в Алтайском крае за полтора года соответствующие изменения в уставы муниципальных образований внесены в ряде сельских районов и малых и средних городов, а также в 116 (из 718) сельских поселениях. Лишь в краевом центре инициатива по отмене прямых выборов главы города потерпела поражение. Однако многие руководители регионов России объявили о своих планах поставить в муниципалитетах у руля наёмных управляющих. То, что выбор модели самоуправления, по закону, находится в компетенции органов местного самоуправления, их не останавливает.

Под административным нажимом инициировалось лишение городов статуса городских округов и их включение в состав муниципальных районов, менялась система выборов представительных органов местного самоуправления. Сегодня фактически идёт централизация распоряжения муниципальными ресурсами. Всё это дополняется жёстким давлением на мэров со стороны правоохранительных органов. По данным Общественной палаты, отставка или возбуждение уголовного дела против главы муниципального образования в 2008 г. происходили в среднем раз в три дня – и это без учёта данных по муниципальным органам нижнего уровня, в том числе сельским поселениям. В этих условиях недавнее внесение в Государственную Думу президентского законопроекта, предусматривающего удаление главы муниципального образования во внесудебном порядке, в том числе по инициативе главы региона, завершает процесс построения «вертикали власти». Говорить о местном самоуправлении тогда уже не придётся.

Л.И. Лопатников: ОТ ПЛАНА К РЫНКУ. Очерки новейшей экономической истории России.
Санкт-Петербург, Норма, 2010.

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Российский «капитализм для своих»

Дайджест по материалам  прессы. Часто можно слышать вопрос: почему Германия, потерпевшая поражение во Второй мировой войне, из оккупированных земель которой...

Закрыть
60 запросов. 1,115 секунд. 55.3261871337892 Мб