December 14, 2017

Формирование эффективной судебной системы в государствах Восточной Европы: политические аспекты

Судебная система в России, хотя и является нормативно равнозначной двум другим ветвям власти – исполнительной и законодательной, очевидно, проигрывает им в привлечении внимания со стороны общественности. Достаточно взглянуть на экраны телевизоров или страницы газет, чтобы понять, что суды возникают в поле зрения граждан только в то время, когда рассматривается какое-то громкое экономическое или политическое дело. В обратном случае в публичной сфере судов в России не существует, в отличие от правительства или даже заметно обескровленного в последние годы парламента.

Ту же тенденцию можно обнаружить в современной политической науке. Открыв научные или экспертные журналы, вы без труда обнаружите подробные описания деятельности исполнительной и законодательной властей, способы формирования парламента и правительства, формальные и неформальные правила их взаимодействия, баланс сил, влияние на государственную политику и принятие политических решений. В то же время судебная система, особенности её функционирования и влияния на общественное развитие не выходят за рамки описания и публицистики. Можете ли вы назвать хотя бы одного судью, бесспорно входящего в политическую элиту страны не по должности, а по его влиянию на политический процесс? В этом контексте, можно ли сравнивать значимость Валерия Зорькина или Вячеслава Лебедева в России, к примеру, с ролью судьи Бальтасара Гарсона в Испании?

В то же время роль судов в современном российском обществе трудно переоценить. В условиях, по крайней мере, формального становления правового государства, значение судебной системы в жизни граждан существенно возрастает. Суды всё в большей степени становятся институтом разрешения противоречий между гражданами, компаниями и государством. В ситуации, когда на судебные органы перекладывается большая ответственность, сбои в их работе приводят к снижению эффективности функционирования всего государственного аппарата. Поэтому неудивительно, что с момента распада Советского Союза судебная реформа стоит в повестке дня российского правительства.

Реформирование судебной системы в Российской Федерации началось уже в 1991 году, сразу после обретения государственного суверенитета. Формирование рыночной экономики и демократического политического режима сделало необратимым процесс модернизации правовой и судебной систем. В период с 1991 по 1995 годы появились новые отрасли права (к примеру, налоговое и земельное законодательства), была сформирована система арбитражных судов, появился Конституционный суд Российской Федерации. На втором этапе (1995–2000 годы) был сделан шаг в сторону улучшения организации работы судов – появилось законодательство о социальных гарантиях судей, исполнительном судопроизводстве и приставах, был сформирован институт мировых судей. Долгое время судебная система работала по правилам, принятым ещё в Советском Союзе. Так, только в 2002 году был принят новый Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Трудовой кодекс.

Однако, несмотря на все эти изменения, по общему мнению, состояние судебной системы далеко от идеального. Согласен с этим и Президент РФ Дмитрий Медведев, который уже в первые месяцы пребывания на своем посту заявил о начале двух кампаний – борьбы с коррупцией и судебной реформе. По его мнению, в настоящее время «необходимо искоренить неправосудные решения, которые, как мы знаем, зачастую возникают в результате различного рода давления, звонков и, что греха таить, за деньги». Иными словами, Дмитрий Медведев поставил цель добиться реальной независимости судей, которая с самого начала 1990-х годов закреплена в законодательстве. Согласен Президент и с данными экспертов Мирового банка, которые заявляют о неэффективности судебных систем развивающихся государств, выражающейся не только в несправедливых и неправовых решениях, но и в излишней бюрократизированности и дороговизне судебных процессов.

Таким образом, России предстоит, по крайней мере, ещё один раунд судебной реформы, который, по мысли его инициаторов, должен окончательно покончить с «советским наследием» подчинённости судов государству и сформировать независимый и эффективный суд. В связи с этим, предлагается проанализировать судебные реформы в других посткоммунистических государствах. Опыт стран Восточной Европы должен быть интересен отечественным реформаторам, прежде всего, в силу наличия общего авторитарного наследия и схожести институтов, которые должны быть преодолены в ходе судебной реформы. По мнению ряда авторов (Linz, Stepan, 1996: 333–335; Magalhaes, 1999: 45), построение нового «демократического» институционального дизайна наталкивалось в посткоммунистических государствах на существенные ограничения со стороны неформальных институтов и структурных условий, унаследованных от коммунистических режимов. Так, режимы в коммунистических странах оказывали на судебную систему даже большее влияние, чем авторитарные режимы в Португалии, Испании или Чили, где были изначально укоренены принципы западного права в сочетании с низкой политизацией государственного аппарата. В то же время в Восточной Европе судебный аппарат был частью не просто государственной структуры, но и политической машины, нацеленной на удержание власти в руках правящих элит.

Необходимо признать, что несмотря на длительный путь, который прошла Россия со времён падения авторитарного советского режима и распада Советского Союза, по уровню эффективности судопроизводства нам не удалось продвинуться сколь-нибудь значительно, а по степени независимости судебных органов за последние восемь лет мы стремительно приближаемся к ситуации двадцатипятилетней давности. В связи с этим было бы полезно посмотреть, какие основные шаги предпринимали другие посткоммунистические страны, какие успешные рецепты они могут предложить и от каких ошибок уберечь.

Итак, как уже отмечалось выше, реформирование судебной системы в посткоммунистических странах, по сути, является созданием новой судебной системы – с одной стороны, независимой от других ветвей власти, а с другой стороны, эффективной, то есть такой судебной системы, которая характеризовалась бы высокой скоростью принятия решений, доступностью, справедливостью и честностью. Очевидно, что на первом этапе демократизации и создания рыночной экономики инициаторы реформ сосредоточились, прежде всего, на первом направлении. Проблема, однако, заключается в том, что без развития второго аспекта суды не рассматриваются обществом как эффективный механизм разрешения споров. Поэтому данная работа будет включать в себя как анализ обеспечения независимости судов в посткоммунистических странах, так и обсуждение рецептов повышения эффективности и доступности судопроизводства. В то же время опыт других стран важен не сам по себе, а с точки зрения использования соответствующих моделей и решений на российской почве. В связи с этим представляется важным анализ возможности применения тех или иных рецептов в российских условиях, который представлен в последнем разделе данной статьи.

Страх перед свободой

Определяя понятие «независимость суда», можно достаточно легко попасть в ловушку, неизменно расставляемую критиками либеральных идей. В России такая игра с терминами была популярна в начале 2000-х годов, когда общество с подачи государства с упоением обсуждало содержание понятия «независимость СМИ». Эта дискуссия велась в контексте войны между государством, представляемым корпорацией «Газпром», и медиа-холдингом опального к тому времени Владимира Гусинского. Самой крупной жертвой этого конфликта пала телевизионная компания НТВ, поменявшая собственника и редакционную политику. Журналисты телекомпании, активно заявлявшие о нападении на свободу слова и СМИ, неизменно сталкивались с контраргументом, согласно которому не может быть свободы слова в ситуации, когда творческий коллектив финансово зависим от частного собственника, а следовательно удовлетворяет его пожелания.

Эта ситуация лишь на первый взгляд кажется не относящейся к независимости судебной системы. При более внимательном рассмотрении оказывается, что независимость судов так же понимается многими исключительно как отсутствие условий для принятия несправедливых судебных решений под давлением со стороны заинтересованных сторон. Проще говоря, речь идёт о недопущении коррумпированности сотрудников судебной системы. Государство же, в этом случае, выступает как субъект, обеспечивающий эту независимость. В то же время необходимо учитывать, что в мировой практике главенствует иное определение «независимости суда»  как отсутствие возможностей для оказания давления на вынесение судебных решений со стороны, во-первых, других ветвей власти (то есть самого государства), а во-вторых, вышестоящего судебного руководства и государственного обвинения (Frison-Roche, Sodev, 2005: 595).

Но в этом случае становится очевидным, что судебная реформа, направленная на обеспечение независимости судей, включает в себя внутреннее противоречие: элиты, являющиеся источником изменений, абсолютно не заинтересованы в формировании независимого судопроизводства. Ведь «независимость» предполагает отказ правительства и парламента от существовавших в рамках авторитарного режима возможностей влияния на судебную власть, что, очевидно, значительно ограничивает свободу действий правительственных чиновников и руководства парламента.

Учитывая это, можно предположить, что судебные реформы на посткоммунистическом пространстве произошли только в тот момент, когда осуществилось кардинальное обновление элит вследствие различного рода «бархатных революций». Но даже в этом случае необходимы существенные дополнительные стимулы для новых элит, чтобы они рационально выбрали стратегию, урезающую их возможности в новой политической системе.

Необходимо признать, что предположение о невозможности осуществления судебных реформ авторитарными властями не подтверждается эмпирически. Так в Болгарии реформы, направленные на достижение независимости судебных органов, были проведены Болгарской социалистической партией (БСП) – фактической преемницей Болгарской коммунистической партии, находящейся у власти с 1944 года. Причём произошло это практически сразу после победы партии на парламентских выборах 1990 года. В ходе реализованной реформы был введён пожизненный срок пребывания судей в должности, а также создан верховный судебный орган, не зависимый от других ветвей власти, отвечающий за назначение и увольнение судей (Magalhaes, 1999: 51). Примечательно, что некоторые из этих реформ были проведены при сильном сопротивлении демократической оппозиции, не заинтересованной в усилении про-коммунистических судей.

Похожая ситуация наблюдалась в Польше. В 1989 году Сейм, в котором преобладали представители Польской объединённой рабочей партии (ПОРП), принял целый ряд законов, направленных на обеспечение независимости судей. Было значительно ограничено влияние министра юстиции на решение кадровых вопросов, и в то же время усилен Национальный совет судей (the National Council of the Judiciary) (Там же).

Эти два случая показывают, что авторитарные инкумбенты способны стать движущей силой судебных реформ, направленных на обеспечение независимости судей. Однако происходит это только в условиях политической неопределённости. В случае Болгарии лидеры БСП начали судебную реформу только тогда, когда Президентом страны, вместо Петера Младенова (представителя БСП) стал представитель Союза демократических сил Желью Желев, а вместо прокоммунистического премьер-министра Андрея Луканова, этот пост занял независимый Димитар Попов. В Польше же судебные реформы ПОРП также стали следствием неудачного выступления этой партии на выборах в Сейм.

В этом случае судебная система становится важным институтом поддержки политической стабильности и обеспечения безопасности для всех политических сил, в том числе и для представителей бывших авторитарных властей. Признавая это, правящие элиты, на первый взгляд, не заинтересованные в сильном и независимом суде, становятся инициаторами судебной реформы. В то же время надо понимать, что такая реформа направлена не столько на создание эффективной судебной системы, сколько на сохранение «статус-кво» даже после возможного проигрыша бывшей правящей партии на выборах: именно поэтому, несмотря на требования демократической оппозиции, ни в Венгрии, ни в Польше не был инициирован процесс люстрации – правящие на тот момент режимы отстояли сохранение прежнего судебного корпуса, который, в свою очередь, не позволил начать люстрацию на более позднем этапе (ведь этот процесс мог ударить, в первую очередь, по самим судьям). Как показывает пример Польши, где люстрация не раз инициировалась различными политическими силами, именно суды становились препятствием для её полномасштабного начала. Таким образом решения, принятые изначально, оказывают влияние на дальнейшее развитие всего политического процесса в стране в течение довольно долгого времени.

В подтверждение особого влияния коммунистических партий на функционирование судебной системы в постсоветских государствах, можно также обратить внимание на роль Президента в процессе назначения судей на должность. В Болгарии, где Болгарская социалистическая партия не была уверена в удержании президентского кресла, Президент и сейчас обладает очень незначительными полномочиями в этой сфере. Совсем иначе обстоит дело в Польше, где коммунисты надеялись контролировать президентский пост в течение долгого времени: там «Президент был не только ответственным за назначение большинства судей, но также был способен ограничивать … власть Сейма назначать председателя верховного суда» (Magalhaes, 1999: 52).

Интересным здесь представляется случай России, где уже «демократические» власти передали значительную часть полномочий по назначению судей в руки Президента РФ, что ещё более укрепило власть Бориса Ельцина.

Эти примеры показывают нам, что реализация судебной реформы зависит не от того, кто её проводит – демократические силы или представители авторитарного режима, а от сочетания электоральных факторов и степени определённости дальнейшего политического развития. Именно поэтому можно довольно смело говорить о том, что объявление судебной реформы в период стабилизации авторитарного режима является не более чем декорацией, направленной на симуляцию процесса демократизации. Реальных шагов правящей элиты в сторону создания независимого суда стоит ожидать только в том случае, если доминирующее положение представителей действующего режима окажется под угрозой, и, следовательно, действие отлаженной за годы управления судебной машины может быть направлено против ныне доминирующей политической силы.

Ветер перемен

Реформа судебной системы не может ограничиваться исключительно обеспечением её независимости. Во-первых, сама по себе независимость судей не ведёт к эффективности судов, а даже наоборот. В той же Болгарии описанные ранее причины привели к формированию системы, в которой судьи получили беспрецедентные гарантии независимости в виде иммунитета, подобного тому, которым обладают члены парламента, несменяемости, практически полной независимости от министерства юстиции и т.д. (Frison-Roche, Sodev, 2005: 596–597) Проблема заключается в том – и это обратная сторона обеспечения независимости судей при неразвитости судебной системы в целом,  что подобные права в условиях предельной политизации судебного корпуса (а иного в ситуации, когда все судьи занимали свои места со времен правления Болгарской коммунистической партии, быть не могло) и коррумпированности принятия судебных решений вели к ещё большим проблемам в судопроизводстве. Государство в лице исполнительной и законодательной властей, а особенно правоохранительных органов, практически потеряло контроль над законностью деятельности судей.

Во-вторых, не менее важным является построение такой судебной системы, которая работала бы эффективно, то есть быстро, недорого, вынося при этом законные и справедливые решения. Согласно мнению экспертов Всемирного банка, полноценная судебная реформа никогда не стояла в списке первоочередных мер демократических правительств. Реформаторы в это время концентрировались на закреплении идеи независимости судебной системы в конституции, создавали общеправовые рамки функционирования судов, определяя порядок назначения и отстранения судей и т. д., но при этом «более детальные процедурные и организационные изменения, которые могли бы заставить суды работать «лучше», сделав их более эффективными и доступными, обычно не становились частью усилий по проведению начальных судебных реформ» (Андерсон Д.Х. и др., 2005). В результате, по данным Всемирного банка, «в большинстве стран [Центральной и Восточной Европы] граждане и фирмы считают, что суды работают медленно и дорого обходятся тем, кто в них обращается … Лишь около одной четверти из шести тысяч фирм, обследованных в 26 странах с переходной экономикой в 2002 году, рассматривали суды как справедливые или честные» (Там же: 56). Таким образом, сосредоточившись на обеспечении независимости судов от органов государственной власти, реформаторы упустили проблему забюрократизированности процесса и процветания коррупции в судебных органах.

В связи с этим в ряде стран стартовала вторая волна судебных реформ. Можно смело утверждать, что наиболее значимую роль в этом процессе сыграл Европейский Союз (ЕС), вступление в который стало целью многих государств на территории Восточной Европы.

К примеру, вторая волна судебной реформы в Болгарии была инициирована именно Европейским Союзом, который обратил внимание болгарских властей на высокую политизированность и коррумпированность принимаемых судами решений. В результате в 2003 году здесь стартовал новый этап реформ, в ходе которых судьи потеряли прежнюю неприкосновенность: были разработаны подробные условия и правила ареста и расследования в отношении судейского корпуса (Frison-Roche, Sodev, 2005: 600).

Вместе с тем Европейский Союз рекомендовал руководству Болгарии сосредоточиться на решении таких проблем судопроизводства, как затягивание сроков судебных процессов, защита свидетелей, сохранение конфиденциальности, упрощение процедуры обращения в суд и т. д. ЕС обращает пристальное внимание на то, что на постсоветской территории суды страдают от перезагруженности и неэффективности финансового и кадрового управления (Piana, 2009: 12). Кроме того, европейские чиновники указали на необходимость создания Административного суда, который мог взять бы на себя арбитраж по делам, связанных с применением административно-правовых актов, что, по мнению чиновников ЕС, способствовало бы снижению злоупотреблений правовыми лакунами или несогласованностью между различными правовыми актами со стороны чиновников разного уровня (Там же: 602).

Приведённый выше пример показывает, что Европейский Союз во главу угла ставит, прежде всего, вопрос эффективности работы судебной системы. Причина этого кроется в том, что обеспечение независимости судопроизводства лишь в малой степени согласовывается, с одной стороны, со справедливостью и законностью выносимых решений (так как не снижает коррупционности), а с другой стороны, не превращает суд в институт, признанный всеми гражданами страны.

Для создания единого правового пространства Европейский Союз вместе с Советом Европы (который как раз и «был создан в 1950 году для того, чтобы развивать правовое объединение государств – членов и поддерживать гарантии фундаментальных прав и свобод в европейском правовом пространстве» (Piana, 2009: 8) предложили рекомендации по организации судебной системы в европейских странах. В этом документе прописываются правила в таких сферах, как состав высшего судебного органа, назначение судей, их продвижение по служебной лестнице, оценка их деятельности и система подготовки. Кроме того, важным аспектом экспертам Совета Европы представляется процесс подготовки и принятия бюджета судебной системы в той или иной стране.

Согласно этим рекомендациям ключевым элементом управления судебной системой должен являться Высший судебный совет, состоящий, прежде всего, из судей, однако в то же время включающий в свой состав представителей других ветвей власти, а также институтов гражданского общества. Именно данный орган должен производить назначение, продвижение и оценку работы судей. Совет должен иметь право формировать бюджет всей системы судебных органов, исходя из тех доходных ресурсов, которые может предложить правительство. (При этом кажется достаточно пагубной практика, принятая, к примеру, в Болгарии, где Высший судебный совет формирует бюджет, который затем может изменяться парламентом по предложению правительства (Frison-Roche, Sodev, 2005: 597)). Кроме того, Совет контролирует систему подготовки и переподготовки судебных кадров, создавая для этого специальные школы и самостоятельно «лицензируя» программы обучения, что позволяет, с одной стороны, минимизировать влияние со стороны других ветвей власти на подготовку и отбор сотрудников судов, а с другой стороны, повысить уровень компетенции «молодых» судей.

Не менее важным элементом реформы является формирование системы оценки работы судебной системы в целом и каждого конкретного суда, которая должна производиться как «изнутри», так и со стороны внешних аудиторов (Piana, 2009: 11).

Принципиальным является подход Совета Европы, который разделил независимость судей в принятии судебных решений и зависимость в системе управления судами. В условиях, когда Высший судебный совет самостоятельно и централизованно распределяет бюджетные средства между судами, у этого органа должен остаться контроль над администрированием в судах. В то же время, для того, чтобы избежать давления на судей, все техническое управление работой судов должно быть передано в руки менеджера суда, который сам не является судьёй (а следовательно не может оказывать влияние на принятие судебных решений) и жёстко подчинён вышестоящим органам управления.

Постепенно данные рекомендации реализуются теми посткоммунистическими государствами, которые либо уже вошли в состав ЕС, либо стремятся к этому. В то же время очевидно, что влияние экзогенных (внешних) факторов сталкивается с противодействием со стороны внутренних институтов. Не менее важными факторами остаются наследие прежней – коммунистической – системы и уже описанное выше сопротивление со стороны самого судебного корпуса.

Для иллюстрации можно привести пример формирования новой системы подготовки судейских кадров в Венгрии. Согласно рекомендациям ЕС, в этой стране была создана Судебная академия (Judicial Academy), подотчётная Высшему судебному совету. Однако, создав соответствующую структуру, венгерские власти (в том числе судебные) не стали существенно менять содержание обучения судебных кадров, как прописано в рекомендациях Совета Европы (Piana, 2009: 15–18). Другой пример – Польша, где, хотя и создан так называемый Высший судебный совет, но полномочия его не столь значительны, как предусматривают рассматриваемые нами рекомендации. Так, подготовка кадров там до сих пор проводится под контролем министерства юстиции.

В конечном счёте, можно утверждать, что «внешние модели, даже если они продвигаются международными организациями и престижными экспертами в области юриспруденции, воспринимаются только в той степени, в какой они не вредят статусу-кво» (Там же: 18), установленному на закате коммунистического периода.

Именно поэтому эксперты говорят о недостаточности насаждения новых институтов. Очевидно, что необходимо формировании абсолютно новой («западной») правовой культуры в обществе и элите. Поэтому именно в Восточной Европе такую популярность получила идея «люстрации» в том числе и по отношению к судьям – ведь только таким образом (в совокупности с эффективной системой подготовки юридических кадров) на места старых судей, прокуроров и адвокатов, привыкших к «постановочности» многих судебных процессов, придут люди, придерживающиеся европейских ценностей.

Итак, какие же выводы можно сделать из описанных выше случаев

Во-первых, судебная реформа в государствах Восточной Европы не должна рассматриваться исключительно как продукт деятельности «либералов» и «демократов». Оказывается, что важной задачей демократической оппозиции является создание таких условий, при которых авторитарные власти могут засомневаться в перспективах сохранения власти. В этом случае авторитарные инкумбенты способны обеспечить независимость судей, чтобы не пасть очередными жертвами выстроенного самими же механизма политизации судебных решений, их зависимости от пожеланий правящей партии.

В связи с этим для российской демократической оппозиции нет другого выхода, кроме как бороться за власть в существующих условиях. Потому что сами эти условия будут меняться только тогда, когда оппозиция сможет проявить себя как значимая политическая сила.

Во-вторых, независимость суда при его политизации и коррумпированности лишь усугубляет существующие проблемы, так как не даёт возможности государству (при каком угодно политическом режиме) противостоять неправовым судебным решениям (обусловленным, например, коррупцией). В связи с этим государственные органы должны выработать действенный правовой механизм ведения следственных действий в отношении судей и даже их ареста.

В-третьих, авторитарная власть может выстроить независимый суд, но вряд ли способна сделать его судом, востребованным большинством граждан – ведь этому противоречит сама природа авторитарной власти. В рассмотренных нами примерах даже демократические власти работают в этом направлении из-за политического давления со стороны развитых государств. В России же такое внешнее влияние практически невозможно, а потому должны существовать внутренние ресурсы. В конечном счёте, главным из таких ресурсов может стать политическая воля со стороны руководства государства, которая должна выразиться не только в декларациях о приверженности западным ценностям, но и действиях по замене судей, прокуроров и, возможно, адвокатов, замешанных в принятии несправедливых и незаконных решений в авторитарных условиях, на новых судей, получивших содержательно иное образование и не связанных с прошлыми и действующими элитами.

Наконец, в-четвёртых, судебный процесс в России должен стать более «дружелюбным» по отношению к гражданам страны. Увеличение численности судей, улучшение технической базы судов, внедрение интернет-технологий, создание новой системы администрирования – всё это является неотъемлемой частью судебной реформы, направленной на повышение эффективности судебных органов. Однако только их может оказаться недостаточно без целенаправленных и подчас довольно жёстких политических мер, которые должны принять действующие власти. Проблема, однако, заключается в том, что до сих пор ни внутренний политический процесс, ни международные приоритеты российского руководства не создают стимулов, которые побудили бы лидеров государства всерьёз приняться за такое полномасштабное реформирование.

Литература

Андерсон Д.Х., Бернштейн Д.С., Грей Ч.В. (2005). Судебная система в переходный экономический период. Оценка прошлого и перспективы на будущее. Вашингтон: Всемирный банк (http://siteresources.worldbank.org/INTECA/Resources/execsum-ru.pdf, Date Accessed 7.04.2009).

Linz J.J., Stepan A. (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-Communist Europe. Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

Magalhaes P.C. (1999). The Politics of Judicial Reform in Eastern Europe, in: Comparative Politics, vol. 32, No. 1. 43–62.

Piana D. (2009). The Power Knocks at the Courts’ Back Door. Two Waves of Postcommunist Judicial Reforms, in: Comparative Political Studies, vol. 42, No. 6.

Frison-Roche F. and Sodev S.-D. (2005). The Issues Involved in the Reform of the Bulgarian Judicial System, in: International Review of Administrative Sciences, No. 71. 593 – 606.

Андрей Стародубцев

Источник: http://sudanet.ru/Reforma_sudov_Vosto4noi_Evropy

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Про армейское воровство

В армии воруют – это не секрет. Хотите знать – кто? Да почти все. Вот немножко примерчиков. СОЛДАТЫ. Воруют они, как правило, у себе подобных....

Закрыть
56 запросов. 0,731 секунд. 36.1089477539062 Мб