December 14, 2017

Часть 1. Концепция реформирования полицейской функции в России

Общая редакция: В.Волков, М.Краснов, Г.Сатаров

Авторский коллектив:

Фонд ИНДЕМ: Благовещенский Ю.Н., Власова Е.Ю., Краснов М.А., Пархоменко С.А., Раевский П.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А.

Институт проблем правоприменения: Волков В.В., Дмитриева А.В., Панеях Э.Л., Поздняков М.Л., Титаев К.Д., Четверикова И.В., Шклярук М.С.

Комитет гражданских инициатив,Региональный общественный фонд «Информатика и демократии» (Фонд ИНДЕМ),Институт проблем правоприменения
Европейского университета в Санкт-Петербурга

Москва, 2012

Оглавление

 

 

Краткое изложение основных результатов
Предисловие   А.Л.Кудрин
Введение   Сатаров Г.А.
Часть I. Состояние полицейской функции в России
Глава 1. Институциональная организация полицейской функции в России

Краснов М.А.

1.1. Почему следует отказаться от термина «правоохранительные органы»
1.2. Поиск критериев полицейских органов
1.3. Полицейские полномочия и органы, их осуществляющие
1.4. Особенности разграничения подследственности между разными органами
1.5. Выводы
Глава 2. Организационная структура и организационные проблемы правоохранительных органов   Панеях Э.Л., Поздняков М.Л., Титаев К.Д., Шклярук М.С.
2.1. Общие структурные и организационные проблемы
2.2. Специфические проблемы ведомств
Глава 3. Влияние системы ведомственной оценки на работу правоохранительных органов   Панеях Э.Л., Поздняков М.Л., Титаев К.Д., Шклярук М.С.
Глава 4. Уголовное преследование: как это происходит на деле Панеях Э.Л., Поздняков М.Л., Титаев К.Д. Четверикова И.В., Шклярук М.С.
4.1. Основные выводы из анализа структуры и практики работы правоохранительных органов
Глава 5. Полицейские органы и общество   Власова Е.Ю., Раевский П.А., Римский В.Л., Сатаров Г.А.
5.1. Социологические исследования о полиции
5.2. Экспертные суждения о состоянии правоохранительной системы в России
5.3. Полицейская реформа и СМИ
5.4. Общественное обсуждение реформы МВД
Глава 6. Полицейская функция через призму статистического анализа

Благовещенский Ю.Н., Волков В.В., Дмитриева А.В., Сатаров Г.А.

6.1. Состояние и динамика преступности в России
6.2. Анализ данных о правоохранительных системах
6.3. Зависимости между качеством институтов и преступностью
6.4. Россия и национальные модели полиции в Европе
Глава 7. Опыт реализации полицейской функции в федеративных странах   Пархоменко С.А., Раевский П.А.
Глава 8. Опыт реформ полицейской функции в странах Восточной Европы  Григорьев И. С., Дмитриева А.В., Четверикова И.В.

 

Проблемы реализации полицейской функции в России

Институциональные и функциональные проблемы

Важной особенность российской системы органов, выполняющих полицейскую функцию, состоит в совмещении в некоторых из них двух крупных целей, которые хотя и связаны между собою, но всё же в определенном смысле являются разнонаправленными.

Первая цель состоит в защите граждан, их объединений, разнообразных устойчивых или ситуативно возникающих групп от преступных посягательств. Эту цель можно назвать гражданской защитой.

Вторая цель состоит в защите государства в обеих его ипостасях – и как публично организованного общества, и как системы публичной власти. Имеется в виду защита тех публично-правовых функций государственной власти, которые объективно необходимы для существования и развития самого общества. Эту цель можно именовать государственной защитой.

Такое разделение на две цели позволяет нам провести границу, внутри которой осуществлялся наш проект: мы анализировали, прежде всего, проблемы реализации цели гражданской защиты.

В самом по себе соединении двух названных выше целей (вместе с подцелями) в одном органе государственного принуждения нет ничего экзотического, оно практикуется во многих странах мира. Однако Россия – это государство, где долгие десятилетия гражданская защита подавлялась потребностями государственной защиты в силу политических и идеологических особенностей власти. Чтобы преодолеть эту зависимость от траектории, необходимо в среднесрочном плане пойти на максимально возможное размежевание, разъединение двух целей (вместе с подцелями) и для этого выстраивать реформу так, чтобы не допускать смешения двух целей и подцелей в одном органе власти.

Организационные проблемы

Важнейшей частью полицейской деятельности, помимо административного преследования, является преследование уголовное, которое реализуется в шагах этого процесса: полицейская доследственная работа, предварительное расследование преступлений (предварительное следствие и дознание), прокурорский надзор над предварительным расследованием и оперативно-розыскной деятельностью (ОРД), представление государственного обвинения, суд.

Российские законы, регулирующие уголовное преследование, предусматривают необходимые условия обеспечения прав граждан и минимизации ошибок в ходе процесса от момента регистрации преступления до вынесения приговора:

  1. Равенство всех перед законом: отсутствие отбора по социально-демографическим характеристикам подозреваемых, обвиняемых, потерпевших.
  2. Неотвратимость наказания: отсутствие отбора дел по критериям, не связанным с юридической квалификацией преступлений и степенью общественной опасности.
  • Усиление юридической защиты по мере прохождения стадий процесса: у обвиняемого больше прав, чем у того, по кому ведется доследственная проверка, и т.д., у подсудимого больше прав и легальных гарантий, чем у подследственного.
  1. Выполнение ведомствами, вступающими в дело на более поздних стадиях процесса, роли фильтра по отношению к деятельности предыдущих ведомств: прокуратура надзирает за предварительным расследованием, суд может не согласиться с обвинением.
  2. Приоритет выводов суда над результатами предварительного расследования.
  3. Равенство сторон в суде.

Однако на практике мы видим совсем другую модель. Ряд организационных проблем, общих для всех органов, включенных в процессе осуществления уголовной юстиции, приводит к тому, что нарушаются права и потерпевших, и обвиняемых. Наш анализ позволил выделить три проблемных сферы при реализации полицейской функции в России, в том числе в части осуществления уголовного преследования: организационная структура и проблемы полицейских органов; система показателей эффективности, формирующая стимулы практической деятельности; проблемы практики уголовного преследования. Совместно они порождают базовые недостатки, которые реформа призвана устранить:

  • Сверхцентрализованность, порождающая запутанные и неэффективные системы управления, высокую численность личного состава, особенно управленческого аппарата, изоляцию от местных сообществ, недостаток обратной связи.
  • Ориентация на показатели объема деятельности, а не на результат, приводящая к формально-статистической оценке деятельности правоохранителей по валовым показателям и стимулирующая репрессивный характер деятельности правоохранительной системы. Кроме того, это приводит к отбору «удобных» дел, к нарушениям прав пострадавших от более сложных, неочевидных преступлений, к незаконным методам следствия и ОРД, фабрикации дел ради статистики; неэффективной трате ресурсов;
  • Перегруженность бумажной работой, в результате чего практикуются незаконные методы работы, призванные ускорить процесс и сбои межведомственных механизмов контроля.
  • «Сдвигание» содержательной работы по выяснению реальных обстоятельств дела и определению виновности на более ранние стадии процесса, что лишает подозреваемых правовой защиты, порождает приоритет данных, полученных в ходе предварительного расследования, над обстоятельствами, выяснившимися в судебном процессе.
  • Слабость судов, приводящая к тому, что правоохранители добиваются выполнения формальных показателей в ущерб законности своих действий и правам граждан. В результате функция арбитра смещается от суда к прокуратуре, которая «продавливает» обвинение через суд. Это – дополнительный фактор снижения квалификации и правоохранителей, которые видят, что суды выносят обвинительные приговоры даже при низком уровне доказательственной базы.

Эти недостатки в разных комбинациях порождают проблемы для разных типов «клиентов» полицейской системы.

Права потерпевших:

  • Выборочная регистрация преступлений (отчетность от зарегистрированного); шансы получить защиту правосудия зависят от того, насколько необременительным и очевидным кажется дело полицейскому.
  • Социальная сортировка потерпевших: у людей с низким социальным статусом меньше шансов добиться регистрации правонарушения, возбуждения дела, отстоять свои права в суде.
  • Грубое обращение: потерпевший, настаивающий на регистрации нежелательного дела, может столкнуться с грубостью, даже с насилием в полицейском органе.
  • Принуждение к отказу от подачи «нежелательных» заявлений, обман, вплоть до насилия.
  • Давление на потерпевших в целях добиться примирения с обвиняемыми в судах (вместо того, чтобы объявить преступление недоказанным и тем самым дать потерпевшему возможность жаловаться на недоработки следствия).

Права свидетелей и очевидцев преступлений:

  • Очевидец преступления сталкивается с грубым обращением, угрозами, если полиция не хочет регистрировать его заявление.
  • Практикуется давление на свидетелей с целью получения нужных показаний: как для фабрикации доказательств, так и для того, чтобы добиться нужной, с точки зрения отчетности или удобства следователя, квалификации правонарушения.
  • Свидетель рискует оказаться обвиняемым, если преступление зарегистрировано, а виновного найти не удалось; это удерживает людей от обращения в полицию (особенно обладателей низкого социального статуса, принадлежащих к проблемной группе), а также используется для давления на свидетелей (эффективно в силу обвинительного уклона судов и пыточных условий в СИЗО).

Права подозреваемых (обвиняемых):

  • Пытки и нарушения законности в ходе предварительного расследования, особенно на этапе между регистрацией правонарушения и возбуждением уголовного дела, когда временные ограничения создают для оперативных работников стимулы использовать любые средства для ускорения процесса.
  • Фабрикация доказательств, оформление бумаг задним числом.
  • Социальная сортировка подозреваемых: у людей, принадлежащих к незащищенным или «подозрительным», с точки зрения сотрудников полиции, группам (бедные, молодые, мигранты, наркозависимые, проживающие без регистрации, не имеющие постоянного места работы), больше шансов стать фигурантом уголовного дела.
  • Сдвиг этапов уголовного дела, когда решения принимаются на более ранней стадии, т.е., в условиях, обеспечивающих меньше гарантий правовой защиты.
  • «Штамповка» судами и прокурорами разрешений на оперативно-розыскные действия, затрагивающие права граждан, а также на заключение под стражу.
  • Поверхностный характер прокурорского надзора над законностью в ходе ОРД и следствия, дознания, не обеспечивающий защиты прав фигуранта.
  • Отсутствие у защиты права проводить собственное расследование и свободно представлять любые доказательства в суде.
  • Обвинительный уклон судов, неравноправие сторон в процессе.
  • Замена оправданий квазиоправданиями (примирение с потерпевшим, условный срок).

Планируемая реформа призвана решить перечисленные проблемы посредством устранения их причин.

Социологические исследования разного рода, проводящиеся в России, рассматривают разные аспекты функционирования полиции, практику взаимодействия граждан и полиции, отношение граждан к полиции. Здесь можно выделить следующие важные проблемы.

  1. Высокая степень коммерциализации сотрудников полицейских органов, их вовлеченность в легальный и нелегальный бизнес. По социологическим оценкам в это вовлечены от половины до двух третей сотрудников. По оценкам исследователей, это имеет стратегические негативные последствия. Во-первых, органы полиции приобретают относительно высокую степень автономии от исполнительной и законодательной ветвей власти, приобретая дополнительных «работодателей». Во-вторых, происходит спонтанная приватизация полицейских органов, что искажает стратегические приоритеты их работы. В-третьих, в связи с высоким уровнем включенности полицейских органов в теневую экономическую деятельность они стали способствовать дестабилизации общества, а не обеспечению в нём общего блага, правового поведения и безопасности.
  2. Стабильный и высокий уровень коррупции в ГИБДД и резкий рост коррупционных оборотов в полиции (милиции) в промежутке между 2005 и 2010 гг. Сформировавшаяся социальная среда в полиции и условия ее функционирования поддерживают коррупционные практики в полиции и вытесняют тех, кто не хочет связывать себя с коррупцией.
  3. Взаимозависимость между негативными оценками уровня коррупции в полиции и крайне низким уровнем доверия к полиции. Негативные последствия проявляют себя в виде роста латентной преступности ввиду отказа граждан от контактов с полицией.

Экспертные суждения о состоянии полицейских органов в России характеризуются доминированием негативных оценок. Среди наиболее важных причин, объясняющих такое состояние, указываются:

  • промежуточное состояние между не до конца демонтированной советской полицейской системой и недостроенной новой, адекватной принципам правового государства;
  • разрушительная роль «палочной системы» показателей эффективности, создавшей индустрию фиктивного раскрытия фиктивных преступлений, и вытесняющей работу по раскрытию тяжелых преступлений;
  • всеобщая коррупция, противодействие которой носит имитационный характер;
  • неэффективная структура полномочий всего уголовного процесса от расследования до суда;
  • отсутствие современной системы целей, ориентированной на граждан, а не на власть;
  • большое число необоснованных отказов в регистрации преступления и возбуждении уголовного дела;
  • отрицательная селекция в правоохранительных органах, обусловленная незаконным давлением со стороны политических и административных властей, дающих полиции незаконные приказы, направленные на обеспечение защиты власти от граждан или решение других непубличных задач;
  • политическая и административная зависимость следствия.

Анализ статистических данных позволил установить следующее.

Статистика убийств в России, опирающаяся на официальные данные, демонстрирует с 2002 г. устойчивую тенденцию к снижению. Однако сопоставление с другими странами показывает, что уровень убийств в России (в расчете на 100 000 населения) превысил примерно в три раза типичный (медианный) уровень убийств на постсоветском пространстве, в шесть раз – в мире, в 11 раз – среди стран G20 и более чем в 12 раз – уровень убийств в Европе. За весь этот период уровень убийств в России превышал уровень убийств всех стран постсоветского пространства и всех стран Европы. Одновременно в России росло число незарегистрированных убийств, которое в 2009 г. превзошло число зарегистрированных.

Латентность преступности в России, определяемая как отношение оценки фактического числа преступлений к числу официально зарегистрированных преступлений, по данным НИИ прокуратуры, составляла в 2002 г. величину 7,5; в 2009 г. латентность достигла величины 8,7. Рост латентности равносилен росту безнаказанности, что приводит к росту преступности как таковой. Для сравнения: латентность краж в России в три раза превосходит латентность краж в США.

Карательность правосудия в России, исчисляемая как отношение числа находящихся в заключении к числу приговоров, также выводит страну на лидирующие позиции. Интересно, что рост карательности правосудия обычно корреспондируется с ростом числа убийств на 100 000 населения.

Промежуточное положение России фиксируется по многим остальным характеристикам, таким как Число представших перед судом или Число осужденных (на 100 000 населения), а также по некоторым другим.

Россия принадлежит группе европейских транзитных стран по разным характеристикам, описывающим полицейские системы этих стран, и по сочетаниям этих характеристик.

Результативность осуществления полицейской функции, измеряемая относительным числом убийств или данными международных опросов, оценивающих виктимизационные риски или доверие к локальной полиции, подвержена влиянию нескольких факторов. В том числе:

  • Отношение числа полицейских к числу судей – характеристика, описывающая состояние полицейской системы. Установлено, что высокая результативность достигается с большей вероятностью в странах, где число полицейских не превышает слишком сильно число судей.
  • Эффективность базовых государственных институтов – главный фактор, влияющий на результативность выполнения полицейской функции. Из них наиболее существенное позитивное влияние оказывает такая категория, как верховенство права.

Возможная модель реализации полицейской функции изучалась с помощью характеристик, описывающих общественные затраты на содержание полиции, исчисляемые в бюджетных затратах (на одного полицейского и долей таких затрат в ВНП) и в людских (в численности полиции на 100 000 населения и на единицу площади).

Численность полиции в России сегодня составляет 547 полицейских на 100 тыс. жителей. В развитых странах (Западная Европа и США) численность полиции находится в интервале 155–370 на 100 тыс.; в среднеразвитых (Южная и Центральная Европа) этот показатель составляет 200–450 сотрудников на 100 тыс. населения.

Бюджетные расходы на одного полицейского составляют в России 20,4 тыс. долларов. Для сравнения, в развитых странах этот показатель составляет от 74,2 (Франция) до 247,2 (Норвегия) тыс. долларов; в среднеразвитых — от 25,3 (Болгария) до 80,2 (Эстония). При этом на обеспечение правоохранительной функции Россия тратит до 3% ВНП, тогда как в высокоразвитых и среднеразвитых странах этот показатель находится в диапазоне от 0,5% до 1,6%. Таким образом, Россия относится к группе стран с большой численностью полиции и малой ресурсной обеспеченностью. Такие страны демонстрируют самую низкую результативность реализации полицейской функции.

Стратегия реформирования полицейской функции

Цель предлагаемой реформы – переход к новой системе государственных институтов, обеспечивающих реализацию правоохранительной функции в России на основе:

  • защиты прав, свобод и достоинства граждан;
  • обеспечения законной и свободной деятельности негосударственных юридических лиц;
  • неукоснительного следования закону.

В терминах изменений, которые должна произвести реформа, перед ней должны ставиться следующие задачи:

  • приближение полицейской деятельности к потребностям граждан и конкретных поселенческих общностей (муниципалитетов, районов, регионов);
  • повышение подотчетности полиции гражданам;
  • повышение уровня доверия граждан к полиции и иным органам, осуществляющим полицейскую функцию;
  • устранение негативных последствий и издержек полицейской деятельности (пыток, наказания невиновных, коррупции и вымогательства);
  • устранение отрицательного влияния полицейских органов на инвестиционный климат в России; снижение давления на предпринимателей;
  • повышение результативности работы полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

Осуществление реформы должно следовать следующим принципам:

  1. Европейский путь. Это означает что реформа должна намечать европейские институциональные ориентиры.
  2. Прозрачность и публичность политики реформы.
  3. Решительность и последовательность. В нынешних условиях в России продуктивной может быть только полномасштабная целостная реформа с ясными целями и временными ориентирами, с политическими гарантиями невозможности ее сворачивания.
  4. Сочетание последовательности и трезвой оценки угроз и возможностей. Проектирование реформы должно учитывать возможные угрозы и препятствия, возможные негативные последствия, следуя принципу «не навреди».
  5. Гибкость и адаптивность реформы должны обеспечиваться постоянной обратной связью, опирающейся на независимые мониторинг и диагностику, учет динамики экзогенных и эндогенных факторов, влияющих на состояние реформируемой сферы, учет непреднамеренных последствий реформистских шагов.
  6. Комплексность реформы. Реформа полицейской функции для обеспечения ее результативности должна увязываться с другими реформами, в частности, с судебной, реформами местного самоуправления, налоговой системы.
  7. Кооперация власти и общества.
  8. Учет позиций влиятельных групп интересов.
  9. Сочетание институциональных изменений и воздействий на социальную среду.

Меры по реформированию полицейской функции

Меры по реформированию полицейской функции, предусмотренные данным документом, могут быть сгруппированы вокруг трех направлений.

  1. Децентрализация полиции: создание муниципальной, региональной и федеральной полиции.

Основной мерой реформирования полиции является ее разделение на три автономных уровня, на каждом из которых создается отдельная полицейская организация:

  • муниципальный/межмуниципальный (районный);
  • региональный;
  • федеральный;

Федеральная полиция имеет свои структуры на федеральном, региональном и районном уровне, а региональная полиция — на уровне субъекта федерации и на районном уровне. Муниципальная полиция имеет структуры и действует только на уровне муниципалитетов и районов (или на межрайонном уровне).

Муниципальная полиция включает патрульные службы, участковые, дежурные части, отделы исполнения административного законодательства в отношении физических лиц. Она отвечает за поддержание порядка на подведомственной территории и первичное реагирование на все обращения населения с последующим привлечением при необходимости других силовых структур. Муниципальная полиция создаётся на муниципальном или (для малых поселений) межмуниципальном — районном уровне.

Региональная полиция (полиция области, края или республики) создается на базе следственных органов МВД и «низовых» следственных органов других силовых структур. Главная задача региональной полиции — борьба с преступлениями небольшой и средней тяжести. В ее состав входит большая часть бывшей криминальной милиции (ныне — оперативные службы полиции), дознаватели МВД и Госнаркоконтроля (ГНК), а также следователи МВД. Также региональной полиции передается часть силовых структур (ОМОН и СОБР). Региональная полиция также отвечает за поддержание общественного порядка на крупных мероприятиях, спецобъектах и т.п. Она организует конвоирование, работу ИВС. Участвует, под руководством региональных властей, в методической работе с муниципальными полицейскими структурами. Функции ГИБДД / ДПС также передаются на региональный уровень вместе с соответствующими подразделениями. Они отвечают за безопасность на всех трассах и дорогах данного региона (субъекта федерации) при избавлении от непрофильных функций.

Федеральная полиция создается на базе Следственного комитета (СК) и соответствующих оперативных служб (наиболее квалифицированных оперативных работников из МВД и ГНК, сейчас работающих в специализированных подразделениях, занятых оперативной разработкой особо сложных дел. Она отвечает за раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений, совершаемых на межрегиональном/международном уровне, выявление преступлений, совершаемых сотрудниками других силовых структур при исполнении полномочий (с последующей передачей для расследования в независимый орган, отвечающий за борьбу с правонарушениями внутри правоохранительных органов), борьбу с организованной преступностью, международное сотрудничество, методическое обеспечение работы полицейских структур. В состав структуры входят нынешние подразделения СК и следователи МВД, работающие на уровне следственных управлений по субъектам федерации. Подразделения федеральной полиции работают на уровне регионов и субрегионов в рамках подведомственности.

В целях контроля за полицейской деятельностью создается Федеральная служба по расследованию должностных преступлений. Ее функцией является борьба с правонарушениями, совершаемыми государственными служащими, в том числе сотрудниками силовых структур при исполнении обязанностей, коррупцией, злоупотреблениями служебным положением. Этот орган действует независимо от федеральной полиции или каких-либо министерств и подотчетен Государственной Думе. Руководитель этого органа должен назначаться парламентом. В целях осуществления контроля над ведомством, как правило, создается несколько постоянно действующих комиссий, которые не должны пересекаться по основным подконтрольным сферам.

  1. Сокращение непрофильных функций и численности полицейских органов.

Концепция реформы включает приближение российских полицейских органов к модели большинства среднеразвитых стран, которая предполагает менее многочисленную и лучше финансируемую полицию. Для приближения параметров удельной численности и удельного финансирования полиции к уровню стран Южной и Восточной Европы требуется дальнейшее сокращение численности полицейских сил с одновременным увеличением инвестиций в техническое оснащение, подготовку и социальное обеспечение — за счет средств, высвобождающихся после сокращения численности.

В рамках реформы полиции необходимо принять следующие основные меры по сокращению непрофильных функций и подразделений:

  • вывести функцию вневедомственной охраны и соответствующие подразделения из органов внутренних дел и превратить ее в рыночную компанию под контролем государства или частных владельцев;
  • упразднить Госнаркоконтроль и передать его функции полиции;
  • упразднить ОБЭП, изменить порядок расследования экономических преступлений;
  • передать функции по лицензионно-разрешительной работе Министерству юстиции;
  • передать Внутренние войска МВД в состав Министерства обороны;
  • передать полномочия по выдаче прав на вождение гражданским ведомствам;
  • передать полномочия инспекций по делам несовершеннолетних гражданским ведомствам (органам опеки).
  1. Совершенствование организации и системы контроля. Усиление подотчетности правоохранительных органов обществу.

Для совершенствования контроля и подотчетности необходимо работать по четырем направлениям.

  1. Сокращение штабных структур, изменение их задач. Основная задача штабных подразделений – это анализ информации о состоянии преступности, планирование работы исходя из этого, а также оказание методической помощи. В ходе реформирования сбор и анализ статистической информации переходит в Федеральное агентство криминальной статистики (ФАКС), все подразделения полиции, МВД, прокуратуры могут пользоваться ФАКС для своих целей. Основное назначение ФАКС — обеспечение полицейских органов информацией и анализом в целях координации и совершенствования их работы.

Для ограничения роста штабов необходимо ввести ведомственный запрет на создание кем-либо дополнительных форм отчётности, кроме устанавливаемых автономным ведомством по сбору и анализу криминальной и полицейской статистики. Кроме того, необходимо ввести запрет на передачу поручений/инструкций и запросов по вертикали в обход руководителя соответствующего территориального подразделения.

Министерство внутренних дел ликвидируется.

  1. Изменение организационных структур. Слияние оперативной работы и следствия происходит в ходе реформы в результате организационного объединения следствия (дознания) и оперативных служб в соответствующих (региональных и федеральной) полициях. Специализированное следствие исчезает (за исключением органа по расследованию преступлений должностных лиц). В результате:
  • Следователи на уровне федеральной полиции (и дознаватели на уровне региональной) тесно взаимодействуют с оперативными работниками. Они имеют общего начальника. Следователь и оперативники, работающие по делу, являются сотрудниками одного отдела. Следователь отвечает за организацию расследования и направления проверки до возбуждения уголовного дела, контролирует действия оперативников по делу с самого начала.
  • Усиливается возможность сочетания гласной оперативно-розыскной деятельности и следственных действий после возбуждения уголовного дела — при возбуждении уголовных дел по факту (без подозреваемого), для этих случаев отношение к срокам расследования становится более мягкое, фактор «раскрываемости» перестает оказывать давление на «доказывание любой ценой».
  • При появлении подозреваемого сроки становятся жесткими и нацеленными на обеспечение скорейшего доступа обвиняемого к судебному рассмотрению дела.
  • Возрастающие полномочия следователя (дознавателя) как координатора деятельности оперативников и организатора расследования компенсируются возрастающими полномочиями прокурора (государственного обвинителя), который может прекратить уголовное дело на этапе предварительного следствия в связи с отсутствием состава преступления или события. Это решение может быть обжаловано в суд потерпевшим.
  • Следователь несет ответственность за действия оперативных работников в ходе оперативно-розыскной деятельности; незаконные методы расследования оказываются в общей ответственности следователя и оперативников как совместно работающих сотрудников одного подразделения.

Усиление стороны защиты  должно произойти с помощью ведения  института адвокатского расследования, которое наиболее полно выражает природу и назначение процессуальной деятельности защитника-адвоката и позволяет результативно защищать права и интересы обвиняемого или потерпевшего. Введение такого института потребует пересмотреть все процессуальные механизмы и, в частности, определиться с процедурой закрепления и легализации «адвокатских» доказательств.

Реформа прокуратуры должна состоять в разгрузке этого ведомства от функции неограниченного надзора с тем, чтобы повысить качество надзора за деятельностью полиции, оперативно-розыскной деятельности и следствия, а также поддержки государственного обвинения в суде. Для этого необходимо:

  • Отозвать у прокуратуры полномочия в сфере общего надзора. Одновременно предоставить общественным организациям право на обращение в суды с исками в защиту интересов неограниченного круга лиц, что позволит сохранить механизмы защиты интересов граждан в ситуациях, когда нанесен ущерб их законным правам и интересам.
  • Объединить подразделения по текущему надзору за следствием и ОРД и гособвинение. Это будет означать, что один и тот же помощник прокурора курирует следствие по делу и представляет это дело в суде.
  • Передать полномочия по представлению в суде (гражданском и арбитражном процессах) интересов незащищенных групп иным органам (например, омбудсменам).
  • Изменить порядок подачи представлений прокуратуры,. представление должен подавать прокурор вышестоящего уровня.
  1. Изменение отчетности и системы оценки. Во-первых, необходимо перенести регистрацию информации о преступлениях и правонарушениях на уровень муниципальной полиции. Поскольку на этом уровне не ведется работы по раскрытию/расследованию преступлений (только административных правонарушений), то у них отсутствуют стимулы отказа от регистрации преступлений, а их подотчетность местным сообществам стимулирует их регистрировать все заявления граждан (потерпевших).

Во-вторых, необходима кардинальная реформа института контроля через систему показателей эффективности полицейских служб и подразделений, которая (1) исключила бы любые проявления «палочных» подходов к отчетности и (2) была бы адаптивна к разнообразию России. Для этого предлагается:

  1. Запретить использовать какие-либо статистические показатели в качестве непосредственных оснований для принятия управленческих решений, влияющих на судьбы (карьеры) работников. Любые отклонения в значениях подобных показателей, настораживающие руководство могут быть только основанием для выяснения обстоятельств, объясняющих эти отклонения.
  2. Ввести систему, при которой на каждом уровне (муниципальном, региональном, федеральном) для любого подразделения (службы) устанавливаются ежегодно свои целевые показатели, о достижении которых публично отчитываются руководители полиции соответствующего уровня. Показатели должны устанавливаться в ходе публичного обсуждения специальной комиссией соответствующего законодательного органа. Такие показатели действуют только на той территории, на которой функционирует подразделение, для которого устанавливаются эти показатели. В качестве показателей используются переменные, входящие в состав общей криминальной статистики, или вводимые ad hoc на данной территории для данного подразделения за заданный срок.
  3. Не может вводиться какая-либо система показателей в судах и для судей.
  4. Создание механизмов публичной подконтрольности работы полицейских органов. Если отвлечься от нуждающихся в восстановлении стандартных механизмов политического контроля за работой полицейских ведомств, предлагаемая реформа подразумевает два направления работы.

Реформа статистического контроля предусматривает решение следующих задач:

  • Создание подотчетного Государственной Думе независимого Федерального агентства криминальной статистики. Агентство создается на базе нынешних подразделений, занимающихся сбором и анализом статистической информации. ФАКС принимает на себя функции сбора и анализа статистики о преступности, результатах расследования, криминальной обстановке, решениях судов, данных опросов населения. ФАКС является и обслуживающим подразделением/контрагентом для всех полицейских органов, что позволяет полиции, следствию, прокуратуре, судам и т.д. пользоваться единой информацией.
  • Реформирование системы статистических показателей, которая ликвидирует существующие межведомственные нестыковки и разрывы. Система показателей должна переориентироваться на приоритетное обслуживание интересов и запросов общества. В систему статистических показателей должен быть полноценно введен новый объект статистического учета и описания – жертва.
  • Тотальная информатизация сбора статистической информации, при которой первичной единицей информации становится любое обусловленное системой показателей процессуальное действие, легко регистрируемое в единой информационной системе в момент осуществления этого действия.
  • Регулярное проведение виктимизационных социологических опросов населения, дополняющих и контролирующих данные криминальной статистики.
  • Полная открытость и легкая доступность любой информации, как статистической, так и документальной, за исключением оперативной информации, закрытость которой оговорена законом.
  • Запрет на засекречивание любых общественных затрат на содержание любых полицейских органов, будь то кадровые, финансовые или иные ресурсные затраты.

Реформа взаимодействия полиции и общества должна осуществляться, в первую очередь, на местном уровне, поскольку подавляющая часть взаимодействия осуществляется именно на этом уровне. Такая реформа должна включать:

  • Преодоление двадцатилетнего отставания России от современных тенденций работы полиции на муниципальном уровне. Новая стратегия со-общественной полиции (community policing): активное взаимодействие местных сообществ и местной полиции как в сфере предоставления услуг по безопасности, так и в сфере решения проблем местных сообществ с единой целью – снижения социальных условий преступности. Соответствующие меры должны предусматривать изменение подготовки полицейских, целей и задач, стратегий и методов работы, механизмов обратной связи и критериев эффективности на локальном уровне.
  • Обеспечение приоритета муниципальной полиции при реализации программы информатизации полицейских органов. Эта программа должна обеспечивать и фундамент общенациональной информационной сети сбора данных, и открытость доступа к информации для местных сообществ.
  • Стимулирование активности местных сообществ в сфере взаимодействия с местной полицией.

Реформирование полиции в контексте модернизации

Осуществленная в рамках нашего проекта диагностика убедительно показывает, что результативность работы полиции зависит от эффективности работы базовых государственных институтов. Кроме того, конкретные меры по реформированию реализации полицейской функции в стране непосредственно зависит от реформирования других государственных функций, органов, институтов. Поэтому полномасштабная реформа функции государственного принуждения, включающая реформу реализации полицейской функции государства, должна увязываться с программой модернизации страны в целом. В этой сфере должны предусматриваться сопряжения по следующим основным направлениям.

Судебная власть

С позиций реформы полицейской функции однозначно определяется главное требование к недовершенной реформе судебной власти. Оно состоит в обеспечении независимости судебных решений. К настоящему моменту многие исследования и разработки позволяют сформулировать ряд необходимых мер, обеспечивающих совместно достижение сформулированной цели. Ниже перечислены некоторые из них:

  • формирование на уровне закона детального механизма обеспечения всех судов необходимыми и достаточными ресурсами, исключающего возможности неисполнения;
  • обеспечение прозрачного порядка формирования судейского корпуса и порядок освобождения судей от должности, который исключал бы преимущественное влияния на этот процесс какой-либо из ветвей государственной власти и обеспечивал действенный контроль гражданского общества;
  • освобождение судей от давления судейской бюрократии, создание прозрачных и ясных механизмов реализации судейской карьеры, исключающих произвольное усмотрение руководителей судебной системы;
  • исключение практики оценки работы судьи в зависимости от отмены, изменения постановленных им решений вышестоящими судами;
  • реформа института председателей судов в целях исключения их влияния на распределение дел в судах, карьеру судей и их материальное положение;
  • уменьшение нагрузки на судей с помощью комплекса мер – от увеличения численности судейского корпуса до расширения процессуальных полномочий помощников судей.

Противодействие коррупции

Коррупция является одним из следствий неэффективности российских государственных институтов. Одновременно она порождает новые дефекты эти институтов и усугубляет существующие. Коррупция в полицейских органах власти может быть побеждена только в рамках единой антикоррупционной политики. Полноценная реализация такой политики в России подразумевает:

  • законодательное создание подотчетного Парламенту федерального органа власти, ответственного за разработку и проведение антикоррупционной политики;
  • наделение этого органа полномочиями по расследованию коррупционных преступлений;
  • наделение этого органа полномочиями по координации и контролю разработки и реализации региональных и ведомственных антикоррупционных программ.

Данный антикоррупционный орган власти должен работать в тесном взаимодействии с Федеральной службой по расследованию должностных преступлений. Совместно эти два органа должны реализовывать сформулированную выше задачу защиты граждан и их объединений от незаконных действий государства.

Изменение взаимодействия между полицией и местными сообществами

В данным разделе описывается необходимость и содержание перехода к новому принципу взаимодействия граждан и местной, основанному на идее со-общественной полиции. Смысл со-общественной охраны правопорядка состоит в переориентации работы местной полиции. Вместо задачи «снижать уровень преступности» полиция нацелилась на решение проблем сообщества. Концептуальной основой такого изменения стало убеждение в том, что преступность в определенном географическом районе может быть снижена с помощью изучения характеристик и проблем района, а затем в применении соответствующей стратегии и мероприятий. Тем самым осуществляется адаптации политики безопасности к местным проблемам, а ее частью становится выявление и решение этих проблем, что и приводит к повышению безопасности и правопорядка.

Дорожная карта полицейской реформы

Дорожная карта реформы – метафорическое обозначение документа, который, реализуя программу мер реформы в рамках стратегии реформы, описывает способы решения следующих задач (с учетом ограничений данной концепции).

  1. Преобразование концепции в программу

Концепция полицейской реформы не охватывает всех аспектов реформирования полицейской функции государства. В частности, не рассмотрены вопросы полицейского образования. Не в полной мере могут быть описаны риски, препятствия, группы интересов. Это может быть дополнено только в результате специальных исследований. Самое главное направление дальнейшей активности – разработка программ реформирования органов государственного принуждения, не охваченных данной концепцией, которые выше были названы органами государственной защиты. Они включают органы государственной безопасности, а также специализированные фискальные и контрольные органы. Совместно и скоординировано они должны будут образовывать искомую программу.

  1. Организационное обеспечение реформы

Исполнительным органом реформы должна стать ad hoc Комиссия по проведению полицейской реформы, получающая соответствующие полномочия на проведение реформы и несущая ответственность перед обществом и уполномочившей ее политической властью в лице Федерального Собрания или одной из его палат. Парламент обеспечивает законодательное регулирование работы Комиссии и комплектует ее из экспертов, представителей общественных организаций и практиков из реформируемых органов власти (составляющих не более трети ее состава).

Важной частью организационного обеспечения реформы является мониторинг ее хода. С этой целью определяются параметры, характеризующие процесс реформирования, в частности:

  • число полицейских;
  • бюджетная обеспеченность на одного полицейского;
  • число регистрируемых тяжких преступлений;
  • уровень латентности преступности;
  • доля искусственной латентности в общем числе незарегистрированных преступлений;
  • доверие население полиции на местном уровне.
  1. Учет рисков и препятствий

На данный момент могут быть перечислены следующие группы рисков и препятствий:

  1. Коррупция. Учитывается параллельным созданием Федеральной службы по расследованию должностных преступлений и специализированного органа власти по противодействию коррупции, с которыми должна взаимодействовать Комиссия по проведению полицейской реформы. Антикоррупционные механизмы работы последней должны обеспечиваться, прежде всего, процедурой комплектования и предельной открытостью работы.
  2. Саботаж профессиональных групп. Должен компенсироваться учетом групп интересов (см. ниже п. 4).
  3. Непреднамеренные негативные эффекты реформы. Их возможность предусматривается использованием набора инструментов, предусмотренных Стратегией реформы:
    • систематический мониторинг хода реформы;
    • нежесткое проектирование реформы;
    • использование локальных экспериментов по реализации мер реформы;
    • возможность конкуренции между вариантами реализации отдельных мер реформы.
  4. Состояние местных сообществ и органов власти, неготовых к принятию нововведений, как на уровне регионов, так и на местном уровне. Это может выражаться в слабости и неэффективности органов власти, высоком уровне коррупции, неразвитости структур гражданского общества. Такие препятствия и риски касаются, в первую очередь, самой радикальной из предлагаемы данной Концепцией мер – децентрализации полиции. Здесь велики риски того, что поспешное и неподготовленное внедрение масштабных инноваций могут привести к серьезным негативным последствиям. В условиях высокой криминализации и масштабной коррупции можно ожидать, что, к примеру, введение местной полиции может привести к установлению контроля над ней со стороны преступных группировок или коррупционных сетей. Такие риски в Дорожной карте призван компенсировать комплекс следующих мер:
    • упомянутый выше постепенный переход к децентрализованной полиции через стадии локальных экспериментов;
    • включение в набор критериев, по которым осуществляется отбор территорий для проведения локальных экспериментов и последующего поэтапного расширения сферы действия централизации, параметров, характеризующих состояние власти и общества;
    • осуществление программ подготовки в регионах с низким уровнем начальной готовности для перехода к децентрализации;
    • осуществление программ обучения (переподготовки) как полицейских (офицерский состав), так и гражданских активистов.
  1. Учет групп интересов

Вероятнее всего ожидать отторжение реформы со стороны представителей различных групп полицейских органов: полицейских, следователей, прокуроров. Задача – перетягивание недовольных и сомневающихся на свою сторону с помощью разъяснения целей и содержания реформы. Реформой предусмотрено кратное повышение затрат на одного представителя полицейских органов, создание условий для полноценной профессиональной деятельности и самореализации, позитивные изменения во взаимоотношениях с обществом.

  1. График реформы

График реформы предусматривает следующие :

  1. Подготовительный период (2 года) – создание проектной, нормативной и организационной базы реформы.
  2. Программа неотложных мер (1 год), которые могут быть приняты на первой фазе реформы, независимо от осуществления кардинальных структурных преобразований. На этом этапе осуществляются первые шаги по освобождению полиции от некоторых функций.
  • Среднесрочная программа (6 лет), главным содержанием которой является начало децентрализации полиции. Децентрализации осуществляется поэтапно. Такие этапы состоя в расширяющейся системе экспериментов по децентрализации в регионах и муниципальных образованиях, отобранных по системе критериев, разработанных на подготовительном этапе, с последующим анализом результатов экспериментов с осуществлением необходимых корректировок. На этом же этапе осуществляется переход к институту адвокатского расследования.
  1. Программа долгосрочных мер (15 лет), включающая меры по завершению реформы. На этом этапе осуществляется ликвидация МВД после завершения децентрализации полиции и освобождения от излишних полномочий.
  2. Программа неотложных мер

Эта часть Дорожной карты включает набор мер, из числа предусмотренных данным докладом, которые могут реализовываться неотложно, безотносительно к природе действующего политического режима. Наличие таких мер обусловлено потребностью верховного руководства страной в укреплении управляемости «вертикали власти». Набор таких мер может включать:

  • выведение Вневедомственной охраны из органов внутренних дел и превращение ее в рыночную компанию под контролем государства или частных владельцев;
  • упразднение ОБЭП, изменение порядка расследования экономических преступлений;
  • передача функций по лицензионно-разрешительной работе Министерству юстиции;
  • передача непрофильных полномочий ГИБДД гражданским ведомствам;
  • передача полномочий инспекций по делам несовершеннолетних гражданским ведомствам (органам опеки);
  • изменение системы учета и отчетности, включая создание независимого Федерального агентства криминальной статистики и введение практики регулярных виктимизационных исследований;
  • введение института адвокатского расследования;
  • проведение реформы прокуратуры, включающей:
  • отзыв у прокуратуры полномочия в сфере общего надзора;
  • объединение подразделения по надзору за следствием и ОРД с представлением обвинения;
  • передача полномочия по представлению в суде интересов незащищенных групп иным органам (например, омбудсменам);
  • изменение порядка направления представлений прокуратуры.

 

 

 

Предисловие

Центр гражданских инициатив создан совсем недавно. Но уже с мая 2012 года мы приступили к реализации наших проектов. Сейчас мы представляем «городу и миру» результаты одного из первых проектов, и, пожалуй, одного из самых важных. Обеспечение нашей безопасности от преступности – пожалуй самая важная функция государства; именно для ее реализации мы предоставляем власти право на легитимное насилие. Когда такое насилие становится не очень легитимным, когда общество видит в институтах насилия источник угрозы для граждан, ставится под сомнение целесообразность существования такого государства. Поэтому неудивительно, что мы начали с проекта, который призван дать нам представление о том, как нам поступать с этой важной сферой государства, как ее реформировать в интересах общества и граждан, а значит – в интересах страны.

С самого начала исполнителям была поставлена задача проектировать реформу, которой можно было бы доверять. Это требовало ответов на три важных вопроса:

Как видится новая правоохранительная система России?

Почему она должна быть именно такая?

Как перейти от нынешнего тяжелого положения к желаемому?

Ответ на последний вопрос особо важен, ибо делать такую реформу, касающуюся – без преувеличения – жизненных интересов граждан, надо так, чтобы не навредить этим интересам.

Мы полагали также, что нужно проектировать реформу для власти, которая имеет полноценный мандат от избирателей для решительных действий в интересах избирателей, следовательно – без оглядки на особенности нынешнего политического режима, препятствующие такой реформе. Тем самым, мы ждали проект, работающий на будущее. Но, будучи реалистами, мы считали необходимым выделить те меры, которые могли бы быть предприняты и сейчас, при нынешней власти.

Надо сказать, что, замышляя данный проект, мы заранее видели его исполнителей. Мы были уверены, что его должны реализовывать независимые исследовательские организации, конечно, консультируясь с профессионалами. Мы рассчитывали на Фонд ИНДЕМ, на двух его лидеров – Георгия Сатарова и Михаила Краснова, и на Институт проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге во главе с проректором этого университета Вадимом Волковым. Фонд ИНДЕМ – самый старый независимый исследовательский центр в России – известен своими исследованиями в сфере коррупции. Но уже более десяти лет там занимаются проблемами совершенствования правосудия и правоохранительной системы в России. Институт проблем правоприменения моложе, но уже известен своими интересными и профессиональными разработками в той же сфере.

Работа над проектом, результаты которого мы представляем шла недолго – менее полугода. Но в итоге мы получили уникальный по глубине проработки результат, который, как мы полагаем, призван поднять планку подобных проектов. Тем не менее, эти результаты не охватывают всех сфер правоохранительной деятельности. И это означает, что наша работа будет продолжаться. Кроме того, как бы высоко мы не оценивали полученный результат, мы, инициаторы проекта, полагаем, что он, прежде всего, создает богатую почву для дальнейшей широкой дискуссии, для совершенствования и учета разнообразных интересов и точек зрения. Поэтому Комитет гражданских инициатив намерен, прежде всего, развернуть и поддерживать такую дискуссию. Мы приглашаем всех желающих, профессионалов и заинтересованных граждан, принять участие в этой дискуссии.

Алексей Кудрин

 

 

Введение

Нет нужды доказывать необходимость кардинальной реформы правоохранительной системы России – той части государственной системы, возможно самой важной, которая призвана обеспечивать фундаментальные потребности граждан и общества: от жажды справедливости до права на жизнь. Когда государство перестает решать эти задачи в объеме и качестве, устраивающем общество, существование государства теряет смысл в глазах граждан, а затем граждане «теряют» такое государство, чтобы «обзавестись» новым.

Возможно, последнее обстоятельство, как минимум инстинктивно, осознавалось нынешней властью. Результатом стала попытка реформы некоторой части МВД, что привело к появлению в России полиции спустя почти столетие. Однако этим усовершенствования и ограничились. Базовые цели реформы не были достигнуты, что было признано и бывшим президентом Медведевым, инициировавшим реформу, и новым министром внутренних дел Колокольцевым. Есть основание предполагать, что тому есть, минимум, четыре причины.

Первая: реформа разрабатывалась в недрах самого МВД и этим же ведомством реализовывалась.

Вторая: реформе не предшествовали ни обстоятельный анализ проблем, ни анализ возможных методов их решения. Тем самым, реформа просто висела на тонких волосках здравого смысла, а конкретные предложения, составлявшие содержание реформы, не могли быть верифицированы результатами диагностического анализа.

Третья причина: реформа предполагала возможность изолированного лечения отдельных болезней отдельного ведомства вне его взаимодействия с другими правоохранительными органами, с судебной властью, с политическим и административным руководством, с обществом; при игнорировании истории, неформальных практик, особенностей массового сознания. Но современное государство – сложный социальный организм, в котором изолированное решение проблем подобного масштаба нереально. Подчеркнем: реформа, о которой идет речь, не сводилась даже к реформированию МВД. Затевалась и осуществлялась реформа лишь одной из функций этого гигантского ведомства. Функции, направленной на обеспечение безопасности граждан от преступных посягательств. В Главе 1 нашего доклада мы предлагаем называть эту функцию «полицейской», что начинаем делать здесь заранее.

Четвертая причина неудачи реформы: масштабная коррупция, пронизывающая все органы и уровни власти, включая МВД. Эта угроза просто не учитывалась при проведении реформы. В результате коррупция в разных формах сказывалась на всех стадиях реформы – от разработки до подведения первых ее итогов. Коррумпированная милицейская бюрократия без труда отстояла свои интересы, сведя реформу к ее имитации.

Нельзя отрицать: проводившаяся реформа сопровождалась уникальной интеллектуальной активностью, приводившей к появлению разнообразных независимых и самостоятельных проектов реформирования полицейской функции. Они содержали немало важных и дельных предложений. Не случайно некоторые из них повторяются и в перечне наших предложений. Вместе с тем, эти разработки в разной степени страдают теми же дефектами, что и реформа Медведева-Нургалиева, прежде всего – отсутствием серьезной диагностики, несистемностью, декларативностью. Причина была не в недостатках российских экспертов. У нас много высококлассных специалистов и внутри правоохранительной системы, и вне ее. Причина в том, что более десяти лет идет неуклонное снижение спроса со стороны власти на профессиональную и полноценную аналитику.

Еще одна причина состоит в устаревшем и несостоятельном представлении, согласно которому социальные изменения можно производить, прибегая лишь к совершенствованию законодательства. Такой легизм проистекает, как нам кажется, из старого представления об институтах как комплексах формальных норм, регулирующих некоторую сферу социальных отношений. Современное представление об институтах трактует эту категорию шире. Например так: «Институт – это взаимосвязанный комплекс формальных норм, неформальных предписаний и условий их функционирования». В нашем случае это означает, что, планируя, к примеру, реформу МВД, мы должны быть озабочены не только разнообразными законами, указами и инструкциями, регулирующими работу ведомства, но и множеством других факторов. Среди них, как минимум: неформальные отношения и практики, сопровождающие работу ведомства и его представителей; представления сотрудников МВД и их клиентов, связанные с проблемами безопасности граждан; работа других органов власти, взаимодействующих с МВД (таких как прокуратура, следствие, суд и т.п.). Именно так должна планироваться и осуществляться полноценная реформа, рассчитанная на успех.

Реформа МВД, предпринятая президентом страны Медведевым, обладала и другими недостатками, присущими другим реформам в России. Отметим наиболее важные из них.

Первое: отсутствие прозрачности реформы на всех ее стадиях. Непрозрачность препятствует внешнему (в т.ч. гражданскому) контролю за ходом реформы, что позволяет властям модифицировать ее содержание в своих интересах, и это очень часто вступает в противоречие с результативностью реформы.

Второе: отсутствие измеримых целей и соответствующих им индикаторов хода реформы. Это не позволяет контролировать успешность хода реформы, но зато позволяет властям произвольным образом трактовать получаемые результаты.

Третье: преувеличенные представления об управляемости процесса реформ. Предполагается, что нужный результат может быть достигнут последовательностью небольших воздействий на сферу регулирования, подлежащую реформированию. Между тем реформы в России начинаются тогда, когда проблемная сфера разрегулирована настолько, что теряет управляемость, и результативное воздействие на нее может быть только мощным, массированным.

Четвертое: неоправданное стремление к немедленному тотальному воздействию. Имеется в виду следующее. Легистская уверенность в заранее запланированном правильном воздействии принимаемых норм на реформируемую сферу побуждает действовать одномоментно по всем направлениям и по всей территории страны. Такой подход исключает эксперимент, этапность и другие средства снижения рисков отрицательных непредвиденных последствий реализуемых реформистских решений или поиск наилучших решений. В результате негативный эффект прочих дефектов реформирования многократно умножается.

Вполне естественно предположить, что невозможно одновременно учесть третий и четвертый недостатки, указанные выше, ведь они видятся антагонистичными (решительность против постепенности). Однако это противоречие разрешимо, что мы постараемся продемонстрировать.

Следует обратить внимание, что перечисленные нами дефекты реформирования не касаются содержания реформ, но относятся только к способам ее реализации. Критика содержания реформы не может быть обоснованной без серьезной диагностики. А ее никто не проводил. Что же касается методов проведения реформ, то тут российская власть дает богатый экспериментальный материал и простор для обобщений, чем мы кратко и воспользовались выше.

Все описанное выше означает, что в проекте, результатом которого стал данный доклад, мы ставили перед собой задачу разработать концепцию реформы, которая бы минимизировала перечисленные выше дефекты. Такая реформа, следовательно, должна обладать следующими качествами:

  • базироваться на глубокой диагностике проблем;
  • содержать меры, вытекающие из проведенной диагностики;
  • обладать комплексностью, т.е. включать меры не только юридического характера и меры, направленные на органы власти, сопряженные с непосредственно реформируемым;
  • включать механизмы прозрачности и подотчетности;
  • проводиться под контролем внешним по отношению к реформируемому органу (органам) власти;
  • базироваться на измеримых целях и индикаторах контроля за ходом реформы;
  • сопровождаться мощным стартовым импульсом, способным преодолеть инерцию неэффективной и коррумпированной административной машины;
  • основываться на адаптивных планах и методах, снижающих риски масштабных изменений.

Результаты работы над нашим проектом делятся на две части. Первую составляют доклады, подготовленные Фондом ИНДЕМ и Институтом проблем правоприменения. Все эти исходные доклады расположены на сайтах Комитета гражданских инициатив, Фонда ИНДЕМ и Института проблем правоприменения. Вторая часть наших результатов – данный доклад, составляющий  описание Концепции реформы правоохранительной функции в России. В своей большей части он подготовлен на основе исходных докладов. Приложение к настоящему Докладу содержит список исходных докладов вместе со ссылками на тексты этих докладов, расположенных на указанных выше сайтах. Там, где это необходимо, в тексте настоящего Доклада будут приводиться ссылки на исходные доклады посредством Приложения с помощью указания на номер в списке исходных докладов.

Теперь мы опишем содержание данного Доклада, акцентируя внимание на том, как наш подход к проектированию реформы отражается в структуре доклада. Доклад разделен на два раздела при сплошной нумерации глав. Первый раздел содержит описание результатов диагностической части проекта. Анализ ситуации начинается с изучения структуры правоохранительных органов, их полномочий и подследственности. Их описание в Главе 1 завершается выработкой принципов, по которым мы выделяем те сферы регулирования, реформирование которых подробно описано в нашем проекте, и те, что сопряжены с основной, для которых мы формулируем только отдельные соображения относительно их реформирования, вытекающие из установленных нами диагностических взаимосвязей. В Главе 2 происходит «переключение оптики»: анализируется внутренняя структура тех правоохранительных органов, на которых концентрируется наша концепция.

Глава 3 посвящена важнейшей теме: системе стимулов, которые формируют ныне используемые показатели эффективности работы правоохранительных органов и их представителей, описаны негативные эффекты, которыми сопровождается применение таких показателей. Глава 4 дает обзор практики, когда уголовное преследование осуществляет свой маршрут с самых начальных стадий до приговора суда, переходя с одной стадии на другую через четыре государственных органа.

Глава 5 представляет, главным образом, социологический взгляд на правоохранительную систему и ее проблемы, который дополняется экспертной точкой зрения. Завершает диагностический блок Глава 6, в которой правоохранительная функция рассматривается через призму статистических данных. Анализируются официальные данные российских властей, данные исследований по латентности преступности в нашей стране, а также сравнительные данные международной статистики, позволяющие сопоставить и характеристики правоохранительных систем, и результаты их работы.

Диагностический раздел завершают две главы, описывающие правоохранительные системы разных стран. В Главе 7 сосредоточены сведения о правоохранительных системах некоторых федеративных стран. А Глава 8 посвящена некоторым транзитным странам. Они интересны процессом изменений правоохранительных систем, происходивших в этих странах в процессе модернизации. Сравнение России с другими странами мы рассматриваем как важную часть диагностики. Общеизвестная максима «Все познается в сравнении» здесь вполне применима. Раздел завершается Основными выводами (Глава 9), концентрированно отражающими те проблемы, которые установлены (диагностированы) в других главах раздела.

Второй раздел доклада начинается с Главы 9, в которой излагается предлагаемая Стратегия реформы. Мы рассматриваем стратегию не как план (он излагается в другой главе), а как документ, задающий рекомендуемый подход к реформированию, как описание метода реформирования. Здесь концентрируются принципы и подходы, определяющими в большей степени способ реформирования, метод, а не само содержание реформирования. Одновременно расшифровывается, как в наших предложениях реализуются заявленные в Стратегии принципы и методы. К этой главе примыкает последняя Глава 14, содержащая предложения по «Дорожной карте» реформы, охваченной нашей Концепцией. Здесь термин «Дорожная карта» применен не как метафора, красиво заменяющая набор мер, а именно маршрут, последовательность действий с их спецификой при реализации реформы. Две эти главы являются ответом на перечисленные выше дефекты российских реформ, призванным предложить такое планирование предлагаемой нами реформы, которое, по возможности, обеспечивает избавление от таких дефектов. По сути, Глава 15 является существенной частью ответа на декларации, содержащиеся в Стратегии. Кроме того, Глава содержит перечень действий, которые должны превратить Концепцию реформы в развернутую программу.

Основное содержание реформы сосредоточено в трех главах второго раздела – 10, 11 и 12. Это содержание разбито на три блока, отнесенных к каждой из глав. Сначала описываются предложения по изменению макроструктуры обеспечения полицейской функции государства. Речь идет о децентрализации полиции и создании трех независимых уровней: федерального, регионального и муниципального. В следующей Главе перечисляются и обосновываются многочисленные меры по переподчинению или аутсорсингу разнообразных функций и полномочий, сосредоточенных ныне в МВД и не имеющих отношения к полицейской функции либо даже препятствующих ее выполнению. Наконец, в Главе 12 сосредоточены остальные предлагаемые меры. К ним относятся меры по сокращению численности полиции и повышению удельного веса финансирования, существенное изменение оргструктур, изменение комплекса показателей эффективности выполнения полицейской функции и системы уголовной статистики.

Глава 13, в дополнение к сказанному выше, содержит также описание тех компонент реформы, которые выходят за круг непосредственно относящихся к выполнению полицейской функции. Во-первых, это касается иных органов и ветвей власти. Во-вторых это касается общества. В-третьих это касается других реформ, которые должны завершать модернизацию России. Тем самым реализуется высказанный в начале Введения тезис, согласно которому реформа полицейской функции не может совершаться изолированно от других реформ.

Глава 14 описывает путь и средства, посредством которых предлагаемые меры реформы должны осуществляться, чтобы реформы дали ожидаемые результаты и минимизировались возможные негативные эффекты переходного процесса. Это описание включает организационное обеспечение реформы, учет рисков, препятствий и групп интересов, а также график реализации мер реформы.

Мы убеждены, что наша работа была бы невозможна без множества людей. Мы являемся последователями многочисленных коллективов независимых экспертов и правозащитников, которые до нас разрабатывали меры по совершенствованию правосудия и полицейской функции в России. Наша работа, о которой мы давно мечтали, была бы невозможна без инициативы, проявленной Комитетом гражданских инициатив, а также его постоянной заинтересованностью ходом нашей работы. Мы также выражаем глубочайшую благодарность специалистам, ученым, правозащитникам, с которыми мы консультировались в процессе подготовки нашего доклада (список будет сформирован чуть позже). На их счет мы относим достоинства нашего доклад, если они будут обнаружены. За недостатки отвечаем мы, авторы.

Часть I.

Состояние полицейской функции в России

Глава 1. Институциональная организация полицейской функции в России[1]

1.1. Почему следует отказаться от термина «правоохранительные органы»

Начиная с советского времени, публично-властные институты, основной задачей которых была охрана существующего порядка («правопорядка»), стали именоваться правоохранительными органами. К ним причислялись органы внутренних дел, прокуратуры, госбезопасности и суды. Однако термин этот и лукавый, и теоретически неверный.

Во-первых, говорить об охране права в тоталитарном государстве невозможно, поскольку собственно права в его подлинном смысле не существовало, ибо официальная доктрина определяла право как волю «господствующего класса» (позднее – «народа»), возведенную в закон, а права граждан считались правами, даруемыми государством, т.е. об естественных (неотчуждаемых, прирожденных) правах речь не шла. Во-вторых, «правоохранительные органы» в реальности охраняли даже не эту «волю, возведенную в закон», а волю вождя и узкой верхушки коммунистической номенклатуры и, соответственно, действовали не правовым, а квазиправовым (произвольным) образом: их деятельность маскировалась юридическими процедурами и именовалась реализацией «принципа социалистической законности» (между прочим, даже само прилагательное «социалистическая» логически вступает в противоречие с понятием «законность»). Неудивительно, что «правоохранительные органы» с момента своего появления были органами отчетливо репрессивными (вплоть до середины 1950-х годов они часто полуофициально так и назывались – карательными).

То обстоятельство, что в состав «правоохранительных органов» включались суды, вполне соответствовало официальной доктрине, согласно которой все органы государства являются «органами Советов», в свою очередь, являющиеся «органами народа». Эта доктрина, обоснованная еще В.Лениным, исходила из того, что социалистическое государство будет отмирать и при коммунизме исчезнет, а на его месте воцарится самоуправляемое бесклассовое коммунистическое общество, в котором не будет нужен аппарат принуждения (именно так – как на аппарат принуждения – смотрела на государство большевистская (ленинская) доктрина[2], во многом заимствованная у анархизма). По ленинской идее, социалистическое государство уже не есть государство в собственном смысле этого слова, поскольку «при социализме все («трудящиеся» – М.К.) будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял»[3]. Соответственно, Ленин полагал, что уже на первом этапе коммунизма, т.е. при социализме не потребуются ни платная армия, ни платная полиция, которые будут заменены «вооружением народа». Так, кстати, и появился термин «милиция», заимствованный из зарубежного законодательства[4]. Однако практически с момента своего появления наименование этого якобы уже общественного (народного) института не соответствовало реальности, ибо милиция строилась на тех же основах профессиональности и платности, что и полиция.

К сожалению, официальный язык новой российской государственности, некритично перенял многие советские понятия, в т.ч. и понятия «правоохранительные органы», «правоохранительная система» (если бы только понятия…). Правда, возобладал взгляд, что к правоохранительным органам не следует относить суды, т.к. это органы правосудия и их нужно «вырвать» из цепочки административного и уголовного преследования. Вроде бы верная мысль. Но задумаемся: разве в строгом смысле суды не охраняют право, когда восстанавливают нарушенные права или выносят приговоры за преступления? Поэтому не так уж не правы те авторы, которые по-прежнему считают суды «правоохранительными органами». Причем не только суды, но даже нотариат, адвокатуру, частные детективные агентства и т.п.[5]. Это обстоятельство лишь подчеркивает размытость и малую операциональность термина «правоохранительный». Не случайно, некоторые исследователи к таким органам относят ведомства, осуществляющие разведывательную и контрразведывательную деятельность, хотя они охраняют право лишь опосредованно, ибо основная их задача – участие в охране государственного суверенитета. Наконец, разве Президент страны, являясь гарантом Конституции, прав и свобод человека, не входит в систему институтов охраны права?

Исходя из такой неопределенности, но главное, из необходимости особого общественного контроля над институтами, осуществляющими функцию государственного принуждения (в узком смысле этого слова), представляется целесообразным отказаться от советской терминологии.

Но какое понятие должно придти на смену существующему? Сразу же напрашиваются такие понятия, как «полицейские органы», «органы, осуществляющие полицейские функции», «система полицейских органов» и т.п. Однако при этом встаёт принципиальный вопрос – какие именно органы могут быть отнесены к полицейским (выполняющим полицейские функции)?

1.2. Поиск критериев полицейских органов

Как отмечают специалисты, «в момент своего зарождения термином “полиция” охватывалась почти вся деятельность государства, и поэтому предметом полицейского права считалась совокупность “государственных и общественных мер, направленных к споспешествованию интересам (материальным и духовным) народа”»[6]. В XIX в. в России в задачи МВД входили «охрана безопасности и забота о благосостоянии граждан». Высшее управление полицией осуществлял министр внутренних дел, который являлся также шефом корпуса жандармов (политической полиции). На местах общая полиция была вверена генерал-губернаторам, губернаторам и губернским правлениям, в уездах – исправникам и уездным полицейским управлениям, в селах – становым приставам и уездной полицейской страже (из урядников и стражников) и сельской полиции. Сельская полиция находилась в ведении волостных старшин и состояла, между прочим, из выбираемых на сельских сходах десятских[7].

Система общей полиции постепенно диверсифицировалась: из нее выделились особые управления сыскной полиции, судебной (для выполнения поручений судов), речной и портовой для охранения порядка судоходного движения и пр., фабрично-заводской (с 1899 г.), горно-полицейской стражи (на золотых приисках Урала и Сибири с 1900 г.), дворцовой. Кроме этого в разные периоды существовали строительная полиция – для контроля за соблюдением правил при постройках в целях общественной безопасности (заграждения, противопожарные меры и проч.); медицинская (санитарная) – для контроля «за доброкачественностью припасов в продаже, чистотой рынков, дезинфекцией после заразительных болезней» и проч.; ветеринарная – для проведения мер «к предохранению домашних животных от болезней, к борьбе с эпизоотиями, а людей от заражения болезнями животных, и к наблюдению и доброкачественности продуктов, от них получаемых».

Таким образом, в понятие «полиция» входили и институты, которые сегодня в России принято именовать контрольно-надзорными органами (сейчас они существуют в виде федеральных служб и инспекций при них).

К концу XIX в. словом «полиция» стали определять, в основном, институт, осуществляющий принудительную деятельность государства по обеспечению публичной безопасности и порядка[8], т.е. это понятие стало более узким и приближающимся к современному пониманию правоохранительных органов. Однако данное определение не позволяет разграничить собственно полицейские органы от органов, именуемых спецслужбами, а также от контрольно-надзорных и иных органов, имеющих некоторые полицейские полномочия.

Поэтому попытаемся определить критерии вычленения собственно полицейских органов. Тут возможны несколько подходов.

Первый подход основывается на характере (виде) государственной (публичной) службы, доминирующем в тех или иных органах.

По российскому законодательству, существуют три вида госслужбы: гражданская, правоохранительная и военная. Нас, по идее, должны интересовать органы, в которых установлена правоохранительная служба. К ним законодательство относит только три системы органов:

  • полицию (органы внутренних дел)[9];
  • органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ[10];
  • таможенные органы[11].

Удивительно, но законодательно четко не определено, что данный вид государственной службы характерен также для органов прокуратуры и Следственного комитета РФ. Однако это можно вывести косвенным путем.

По данному критерию к полицейской системе не относятся Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и др., хотя они, как увидим далее, имеют довольно обширные полицейские полномочия. И, напротив, если строго следовать законодательству, получится, что полицейскую функцию осуществляют казачьи подразделения. По крайней мере, ФЗ от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» в ст.5 говорит, что «российское казачество проходит правоохранительную службу в соответствии с федеральным законодательством».

Таким образом, этот критерий не подходит для выявления полицейских органов.

Второй подход основан на перечислении правоохранительных органов, который представлен в Законе о прокуратуре. В ст.8 этого Закона говорится: «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов»[12].

Таким образом, в составе правоохранительных органов мы видим уже органы ФСБ. Но при этом служба в органах ФСБ именуется военной. А, главное, данная законодательная норма не очень определенная, ибо предполагает наличие иных правоохранительных органов. Каких – неизвестно.

Кроме того, из Закона о прокуратуре не очень понятно, являются ли сами органы прокуратуры правоохранительными. Например, ст.41.4 данного Закона гласит, что «в стаж службы, дающий право на предоставление дополнительного отпуска, засчитываются также периоды службы в качестве стажеров в органах и учреждениях прокуратуры. В указанный стаж в календарном исчислении засчитываются служба в других правоохранительных органах». То есть, если рассуждать логически, органы прокуратуры также являются правоохранительными. Но, как говорилось, об этом можно лишь догадываться.

Третий подход основан на наличии полномочий по применению мер государственного принуждения, которые направлены на предупреждение, выявление, пресечение, расследование административных и (или) уголовных правонарушений, а также наложение и исполнение административных наказаний (кроме наказаний на основе судебных решений и приговоров). Попытаемся следовать ему. Но сначала опишем, какие полицейские полномочия в указанном здесь смысле закрепляет российское законодательство.

1.3. Полицейские полномочия и органы, их осуществляющие

Перечень полицейских полномочий довольно широк (около полусотни, хотя многое тут зависит от принципа подсчета). Но если их агрегировать, можно назвать следующие группы:

  • наказания, налагаемые за административные правонарушения во внесудебном порядке или в том числе во внесудебном порядке[13];
  • меры, принимаемые в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях[14], ограничивающие личную свободу человека;
  • меры, принимаемые в целях обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, ограничивающие имущественные права и интересы;
  • меры уголовно-процессуального принуждения;
  • иные уголовно-процессуальные меры, осуществляемые в целях проведения дознания[15] и предварительного следствия;
  • оперативно-розыскные мероприятия в связи с готовящимся или совершенным преступлением;
  • полицейские меры обеспечения безопасности[16].

На этой основе мы попытались выявить государственные органы, чьи должностные лица обладают хотя бы некоторыми из названных полномочий. Повторим: здесь мы не принимаем во внимание наличие у органа такого полномочия, как составление протоколов об административных правонарушениях (таких органов на сегодняшний день 81, но среди них более половины тех, кто имеет только данное полицейское полномочие). Кроме того, в наш анализ не попадают органы, имеющие полномочия по рассмотрению административного правонарушения, если у таких органов это полномочие (в рассматриваемом нами аспекте) единственное (мы насчитали 72 таких органа, включая полицию).

Тем не менее вместе с предположительно явно полицейскими органами и спецслужбами в перечень должны будут попасть 12 контрольно-надзорных органов, должностные лица которых обладают такими полицейскими полномочиями, как: личный осмотр и досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, изъятие вещей и документов и доставление (см. подробнее: Приложение).

Итак, сам по себе критерий только обладания одним или несколькими полицейскими полномочиями явно недостаточен. Поэтому для выявления полицейской специфики необходимо было еще более уточнить (сузить) его. Мы предлагаем говорить о возможности отнесения органа к полицейским, если конкретный государственный орган имеет не только полномочия по административному преследованию, но и одновременно полномочия, связанные с предупреждением, выявлением и пресечением преступлений (уголовных правонарушений). Какие же органы осуществляют такие полномочия, по российскому законодательству?

Мы выявили 9 таких органов:

  1. Органы внутренних дел (МВД России) без Внутренних войск.
  2. Органы Федеральной службы безопасности (ФСБ России) без Пограничной службы.
  3. Пограничная служба ФСБ России (ПС).
  4. Органы Федеральной службы охраны (ФСО России).
  5. Органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России).
  6. Органы Федеральной таможенной службы (ФТС России).
  7. Органы Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России).
  8. Органы Федеральной службы судебных приставов (ФССП России).
  9. Органы (инспектора, дознаватели) Государственного пожарного надзора (ГПН) Федеральной противопожарной службы МЧС России.

Но все ли названные органы можно считать полицейскими? И напротив, все ли полицейские (либо предположительно полицейские) органы вошли в представленный перечень? На наш, взгляд, в обоих случаях ответы отрицательные.

Во-первых, в перечень не вошел такой очевидно (на сегодняшний день) полицейский орган, как Федеральная миграционная служба, поскольку у должностных лиц этого органа нет полномочий, связанных с уголовным преследованием. В то же время должностные лица ФМС вправе:

  • рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания;
  • осуществлять доставление, т.е., напомним, принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении;
  • осуществлять личный осмотр и досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице;
  • осмотр принадлежащих юридическому лицу или предпринимателю без юридического лица помещений, территорий и находящихся там вещей и документов;
  • досмотр транспортного средства;
  • изъятие вещей и документов;
  • арест товаров, транспортных средств и иных вещей.

Во-вторых, не вполне понятно, куда следует относить такие разведывательные органы, как Служба внешней разведки (СВР России) и оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны РФ (ГРУ), обладающие полномочиями по ведению оперативно-розыскной деятельности (правда, как сказано в ст.13 ФЗ об оперативно-розыскной деятельности, «оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации проводит оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанного органа внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий» иных органов, имеющих право проводить оперативно-розыскные мероприятия), и имеющие право применять физическую силу, спецсредства и оружие.

В-третьих, можно ли считать полицейскими органами такие, как таможенные, органы исполнения наказаний, пожарного надзора и др.? Думается, что нельзя.

Таким образом, и предложенный выше критерий остается довольно размытым и не позволяет четко обрисовать систему полицейских органов.

  1. Особенности разграничения подследственности между разными органами

Степень неопределенности повышает и такой фактор, как распределение подследственности (полномочий по дознанию и проведению предварительного следствия) уголовных дел. Это распределение, определенное Уголовно-процессуальным кодексом РФ (УПК РФ), еще больше запутывает вопрос о вычленении собственно полицейских органов, об их отличиях от иных органов, имеющих дело с преступлениями, а также размывает идею специализации органов, предназначенных для противодействия преступности. Для иллюстрации этого вывода мы составили Таблицу 2 (см.: Приложение).

Анализ полученной информации позволили прийти к следующим выводам.

  1. Наиболее широкую подследственность (по 118 статьям УК РФ) имеет Следственный комитет РФ (СК), что неудивительно, поскольку его подследственность «унаследована» от подследственности Прокуратуры, у которой функция предварительного следствия была также наиболее обширной, но изъята в связи с созданием СК (сначала формально в рамках Прокуратуры, а с 2011 г. – в качестве самостоятельного ведомства). На втором месте (69 статей УК РФ) – органы внутренних дел. Органам ФСБ подследственны дела по 11 статьям и ФСКН – по 5 статьям УК РФ.

Если подследственные ФСБ и ФСКН составы преступлений имеют логику (подследственность ФСБ обусловлена охраной национальной безопасности, а ФСКН – противодействием производству и распространению наркотиков), то подследственность СК и МВД охватывает все категории противоправных деяний и, что самое главное, разделение этой подследственности, как правило, довольно трудно объяснить.

Общая картина распределения подследственности довольно запутанная, зачастую нелогичная, изобилует пересечениями, потенциально содержащими в себе зерна конфликты и коррупционности.

  1. По ряду статей предусматривается подследственность одновременно двух или даже трех органов. Так, одинаковую подследственность имеют:

СК и МВД – по 14 статьям. Из них, правда, по одной статье установлено, что СК расследует преступления, квалифицируемые по одним частям данной статьи, а МВД – по другим. Но зачастую юридическая квалификация деяния по конкретной части статьи УК весьма субъективна. А по трем статьям установлено, что одно ведомство проводит предварительное следствие по всем частям, другое – по одной или нескольким, что только усиливает неопределенность и запутанность;

СК и ФСБ – по 5 статьям;

СК, МВД и ФСБ – по 4 статьям;

МВД и ФСКН – по 2 статьям;

ФСБ и ФСКН – по 1 статье;

МВД и ФСБ – по 1 статье.

  1. Статья 151 УПК РФ, устанавливающая подследственность, предусматривает, как было сказано в сносках к значкам в Таблице 2, два правила, относящиеся к довольно многим статьям (частям статей) УК РФ.

Первое правило: по соответствующим преступлениям предварительное следствие может производиться также следователями органа, выявившего эти преступления. УПК РФ называет 47 таких статей (частей в них). Второе правило состоит в том, что по перечисленным в УПК РФ номерам статей (их частей) предварительное следствие производится следователями того органа, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело (это бывает при возбуждении дела о двух и более преступлениях, связанных друг с другом). В УПК названы 13 статей, в отношении которых действует данное правило. Наконец, есть две статьи, в отношении которых оба правила действуют одновременно.

Повторим, подобные нормативные возможности потенциально опасны для граждан и коррупциогенны. Тут не помогает даже норма о том, что прокуратура обязана разрешать споры о подследственности, ибо у отдельных должностных лиц прокуратуры могут быть свои интересы в том, какому ведомству лучше передать дело (прокурор также определяет подследственность при соединении в одном производстве уголовных дел, подследственных разным органам).

  1. По ряду статей (частей статей) предусмотрено только дознание или следствие и дознание (иногда – неотложные следственные действия, но мы их объединили под общим названием «дознание»). Тут, однако, также картина весьма разнообразна:

1) дознание силами сотрудников МВД проводится:

  • по 42 статьям, предусматривающим только дознание;
  • по 31 статье, предусматривающей как предварительное следствие МВД, так и (по некоторым частям статей) дознание сотрудниками МВД;

2) дознание силами сотрудников СК проводится по отдельным частям 5 статей, по которым предусмотрено проведение следствия и дознания сотрудниками СК. Это – не считая правила, содержащегося в ст.151 УПК РФ, согласно которому СК проводит дознание и предварительное следствие по всем преступлениям, совершенным лицами, относящимися к определенным категориям;

3) дознание сотрудниками ФССП (судебные приставы) проводится:

  • по 6 статьям , предусматривающим только дознание;
  • по 1 статье, предусматривающей следствие сотрудниками СК;

4) дознание сотрудниками ФСКН (органы наркоконтроля) проводится:

  • по 2 статьям, предусматривающим только дознание;
  • по 4 статьям, предусматривающим следствие силами самой ФСКН;
  • по 1 статье, предусматривающей следствие силами МВД и самой ФСКН;

5) дознание сотрудниками ФТС (таможенные органы) проводится:

  • по 1 статье, предусматривающей только дознание (правда, по ней допускается следствие органом, выявившим преступление;
  • по 2 статьям, предусматривающим следствие силами МВД;
  • по 1 статье, предусматривающей следствие силами СК;
  • по 1 статье, предусматривающей следствие силами ФСБ;
  • по 1 статье, предусматривающей следствие силами ФСБ и ФСКН;

6) дознание сотрудниками ГПН (пожарный надзор) проводится:

  • по 1 статье, предусматривающей только дознание;
  • по 2 статьям, предусматривающим следствие силами МВД;

7) дознание сотрудниками Пограничной службы ФСБ проводится:

  • по 2 статьям, предусматривающим только дознание;
  • по 2 статьям, предусматривающим следствие силами ФСБ.
  1. Выводы

Основной вывод, вытекающий из представленной институциональной зарисовки, состоит в том, что в одном и том же органе государственного принуждения, как правило, тесно переплетаются две крупные и связанные между собою, но всё же в определенном смысле разнонаправленные цели. Соответственно и вся правоохранительная система (система правоохранительных органов в устоявшемся смысле этого понятия) представляет собой смешение целей.

Первая цель состоит в административно- и уголовно-правовой защите граждан, их объединений, разнообразных устойчивых или ситуативно возникающих групп[17]. Речь идет об осуществлении специализированными государственными органами административно-правовых, уголовно-процессуальных и оперативно-розыскных мер, направленных на охрану и защиту жизни, достоинства, физического и нравственного здоровья людей, частной собственности, общественного порядка и т.п. от посягательств, имеющих криминальный или квазикриминальный (административно-правовой) характер. Деятельность по достижению данной цели для краткости и условно назовем гражданской защитой.

Деятельность органов государственного принуждения по достижению второй цели можно, опять же весьма условно, именовать государственной защитой. Однако цель государственной защиты необходимо дифференцировать, разграничив между собой три подцели.

Первая подцель – защита экономических основ конституционного строя юрисдикционными (административно- и уголовно-правовыми методами). В самом общем смысле речь идет о контроле за соблюдением гражданами и их объединениями (например – фирмами) их обязанностей и запретов как членов публично организованного общества – государства, которое они должны финансово содержать и поддерживать для того, чтобы государство, в свою очередь имело ресурсы для осуществления своих функций в отношении общества. Речь идет, в частности, об обязанности платить законно установленные налоги и сборы, законным образом перемещать через таможенную границу товары и капиталы; о запрете легализовывать доходы, полученные преступным путем, незаконно расходовать бюджетные средства и т.п.

Вторая подцель – защита государственного суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, осуществляемая, главным образом, специальными (разведывательными, контрразведывательными, оперативно-розыскными) методами. В данном случае государство в узком смысле этого слова защищает как бы само себя. Но на самом деле (теоретически) оно защищает не себя, а общество, ибо государство, в котором не обеспечена сила его институтов, не способно эффективно обеспечивать и защищать права своих граждан. Однако последнее справедливо при том условии, если государство-власть не сосредотачивается на защите себя от общества. Но для учета этой возможности необходимо рассматривать оставшуюся третью подцель.

Третья подцель – возникающая и осуществляемая, главным образом, в специфических исторических условиях деградации государства, когда одним из источником преступных посягательств для граждан становятся представители государства. В нормальной ситуации типичным источником такого рода угроз является коррупция. Но штатно функционирующее государство в состоянии противостоять такого рода угрозам в рамках постоянно осуществляемой антикоррупционной политики. Нормальная ситуация заканчивается, когда коррупция становится нормой. Тогда неизбежно расширяется разнообразие угроз для граждан и общества, проистекающих от коррумпированного государства. Особенно страшно, когда коррупцией пронизаны органы власти, призванные противостоять преступности и коррупции в частности. Тогда угроза состоит в опасности разрушения публично-властных институтов, в массовом нарушении прав и свобод граждан, в замедлении экономического развития, дискредитации государственного аппарата в глазах общества и в падении общественного доверия к государству. Эта опасность должна учитываться при реализации реформы полицейской функции.

В самом по себе соединении двух названных выше целей (вместе с подцелями) в органе государственного принуждения нет ничего драматического и противоестественного. Во многих странах мира подобное соединение не редкость и специализация органов государственного принуждения там весьма относительна. Однако мы ведем речь о России – государстве, где долгие десятилетия гражданская защита подавлялась потребностями государственной защиты. Это было закономерно, поскольку единственная государственная идеология исходила из главенства коллективного над индивидуальным, народа над гражданином и, соответственно, отдавала приоритет охране и защите так называемых «государственных интересов», за которыми скрывались интересы стабильного и безопасного существования самой власти.

Чтобы преодолеть эту инерцию, эту зависимость от траектории, необходимо в среднесрочном плане пойти на максимально возможное размежевание, разъединение двух целей (вместе с подцелями) и для этого выстраивать реформу так, чтобы не допускать смешения двух целей и подцелей в одном органе. При этом органы государственной защиты также должны быть дифференцированы, т.е. могут быть как полицейскими, так и специальными службами. Основой такой дифференциации должна быть не только специфика объектов защиты, но и пропорция применяемых методов. Если в деятельности полицейских органов преобладают открытые меры административно- и уголовно-процессуального характера, то у спецслужб – различные виды оперативно-розыскной деятельности.

Соответственно, появляется возможность выделить группы органов, осуществляющих меры государственного принуждения:

Полицейские органы.

Специальные службы.

Органы следствия (как самостоятельные государственные органы).

Органы прокуратуры.

Суды.

Проведенные выше различия позволяют выделить круг проблем, которые достаточно глубоко рассматриваются в нашем докладе. Мы рассматриваем, прежде всего, задачу реформирования полицейской функции в России, понимая под ней реализацию первой из перечисленных выше целей. При этом мы понимаем, что невозможно обеспечить полноценную защиту граждан и их объединений от преступных посягательств силами одной только полиции, т.е. изолированно от деятельности органов, преследующих другие перечисленные выше цели. Нам ясно, что здесь также есть необходимость существенного реформирования. Однако проделанная нами работа не позволяет достаточно исчерпывающе описать реформирование органов, чья деятельность направлена на достижение остальных целей и подцелей. В этой сфере мы ограничимся в данном докладе только отдельными рекомендациями.

Глава 2. Организационная структура и организационные проблемы
правоохранительных органов

2.1. Общие структурные и организационные проблемы

Как это вытекает из анализа, предпринятого в Главе 1, пять основных элементов правоохранительной деятельности — это полицейская доследственная работа, расследование преступлений, прокурорский надзор над предварительным расследованием и оперативно-розыскной деятельностью (ОРД), гособвинение, суд. Эти функции в РФ осуществляются следующими организациями: полиция, Следственный комитет, специализированные ведомства, наделенные правом ОРД, дознания и следствия в рамках зоны своей ответственности (Госнаркоконтроль, ФСБ и другие), прокуратура и судебная система (суды общей юрисдикции и военные суды).

В идеале, УПК РФ предусматривает, что на всех этапах этой деятельности уполномоченные на производство уголовного преследования люди — от представителей органов дознания до судей – могут ошибаться или должны на определенном этапе руководствоваться требованиями целесообразности применения мер принуждения даже в ситуации отсутствия полной уверенности в виновности лица. УПК содержит нормы, нацеленные на своевременное исправление этих ошибок. Их можно представить как своего рода «фильтры» (см. Рисунок 2.1).

Рисунок 2.1. Система стадий уголовного процесса и «фильтров»

 «Фильтр 1» — совокупность норм УПК РФ, предусматривающих обязанность органов дознания и следствия зарегистрировать сообщения о преступления, провести по ним проверку и принять решение о возбуждении уголовного дела, в случае если есть достаточные основания предполагать, что совершено преступление. В этом случае отсекаются сообщения о том, что с уверенностью не является преступлением; одновременно возбуждение уголовного дела возможно и для последующего расследования ситуации, когда предполагается, что совершено преступление.

«Фильтр 2» — совокупность норм УПК РФ, предусматривающих, что в ходе следствия следователь (дознаватель) должен прекратить уголовное дело, если установлено, что отсутствует состав преступления или событие (то есть факт преступления не подтвердился), а также уголовное преследование в отношении лица, если в его действиях отсутствует состав преступления, если установлено, что он непричастен к деянию, и при недоказанности его вины (в этом случае, факт преступления имел место, но лицо в нем подозреваемое или не совершало преступление, или факт его причастности доказать невозможно). В этом случае компенсируются ошибки следователей, когда имелись основания подозревать кого-либо в совершении преступления, но впоследствии выяснилось, что преступление совершено иным лицом.

«Фильтр 3» — совокупность норм УПК, предусматривающих, что обоснованность привлечения к уголовной ответственности и достаточность доказательств для рассмотрения дела судом (и вынесения обвинительного приговора) проверяется прокурором после окончания предварительного следствия. Прокурор, выступая в качестве представителя надзирающего органа для следствия, на этом этапе может выявить ошибки следствия и не согласиться с направлением уголовного дела в суд, что потребует от следователей или поиска новых доказательств или прекращения уголовного дела или преследования.

«Фильтр 4» —совокупность норм УПК РФ, позволяющих суду, который рассматривает уголовное дело, вынести оправдательный приговор, в случае если суд, оценивая доказательства представленные стороной обвинения (и стороной защиты, если они имеются) посчитает виновность лица недоказанной.

«Фильтр 5» — совокупность норм УПК РФ, позволяющих судам вышестоящих инстанций изменять или отменять приговор нижестоящих инстанций в связи с фактическими или процессуальными нарушениями.

Таким образом, система органов, отвечающих за исполнение функции государства по уголовному преследованию и осуществлению правосудия, должна обеспечивать функционирование названных фильтров для соблюдения прав лиц, подвергнутых уголовному преследованию, одновременно эффективно осуществляя функции раскрытия преступлений, привлечения и наказания виновных, защиты прав потерпевших.

На практике организационная структура российских правоохранительных органов не в полной мере соответствует предусмотренным этой идеальной схемой функциям. Прокуратура традиционно объединяет в рамках одного ведомства две конфликтующие функции: с одной стороны, надзор над следствием и оперативно-розыскной деятельностью (то есть, обеспечение соблюдения законных прав граждан в ходе расследования преступлений) и, с другой стороны, представление обвинения в суде (то есть, убеждение суда в законности и полноте результатов следствия). При этом право общего надзора, которым наделена прокуратура (то есть, возможность проверить деятельность любой организации, фирмы или гражданина, на соответствие законодательству в любой момент) наделяет ее настолько широкими и разнообразными полномочиями, что надзор за следственной деятельностью и ОРД превращается во второстепенную задачу и получает низкий приоритет в работе ведомства. Вместе с тем, недостаточная независимость судов вкупе с традиционным для судей доверием к следствию приводит к тому, что системное давление на суд оказывается для прокуроров более эффективным способом отстоять интересы государственного обвинения, чем добросовестный надзор над повседневной деятельностью органов, расследующих уголовные дела.

В то же время, две комплементарные функции — оперативно-розыскная деятельность и следствие (дознание) — для основной массы уголовных дел разнесены по различным ведомствам: подавляющая часть ОРД осуществляется в полиции, а следствие — в Следственном комитете РФ или следственных подразделениях МВД. Следственные подразделения МВД более тесно связаны с полицией, но они настолько отделены внутриведомственными барьерами от «низовых» отделов внутренних дел, где работает большинство оперативных работников, занятых ОРД, что и здесь также можно говорить о различии интересов. В результате, следователь не несет ответственности за нарушения прав подследственных, свидетелей и потерпевших, которые происходят до формального возбуждения уголовного дела, в отделениях полиции, где в основном и происходят эксцессы. Оперативник же не заинтересован в юридической чистоте своих доследственных действий, так как оформлять полученные им сведения в официальные материалы дела будет другой человек, организационно никак с ним не связанный.

Помимо описанных межведомственных проблем, организационные структуры всех правоохранительных органов, а также – частично – системы судов в РФ, обладают следующими общими характеристиками:

  1. Централизация: вертикальная структура, замыкающаяся на управляющем органе федерального уровня, при отсутствии внешнего контроля.
  2. Сочетание территориальной (в случае полиции — линейно-территориальной) и штабной структур управления, конфликтующих между собой: существование на разных уровнях иерархии дополнительных «штабов» по конкретным задачам или видам деятельности, вносящее неопределенность в управление и генерирующее дополнительный бумагооборот.
  3. Закрытость: слабый внешний контроль и обратная связь «на местах», отсутствие связи не только с местным сообществом, но и с местной гражданской властью.
  4. Системы оценки деятельности сотрудников и подразделений, базирующиеся на оценке статистических показателей и неотделимые от отчетности.
  5. Несоразмерно высокая численность управляющего аппарата, особенно работников, выполняющих «штабные» функции, в соотношении с численностью управляемых, осуществляющих основную работу.
  6. Связанная с вышесказанным перегруженность бумажной работой, избыточность бюрократических процедур, отчетность по множеству направлений, оцениваемая разными руководящими органами.

Внутренняя централизация и совпадение территориальных зон ответственности между ведомственными подразделениями

Типовая схема правоохранительного ведомства — линейная иерархия, состоящая из федерального органа, подчиненных ему подразделений на уровне субъекта федерации и, районных подразделений, подчиненных вышестоящему. В случае полиции, самого многочисленного из обсуждаемых органов, нижним уровнем иерархии являются отделы внутренних дел (ОВД), подчиненные районным отделениям внутренних дел (РОВД). Как правило, территориальные зоны ответственности соответствующего уровня подразделений различных ведомств, задействованных в правоохране, совпадают между собой, что способствует экстралегальной (а иногда и откровенно противозаконной) координации деятельности этих подразделений. Так, районная прокуратура и районный суд общей юрисдикции «обслуживают» одну и ту же территорию, и часто располагаются в одном здании, что позволяет прокурорам неформально обсуждать с судьями судьбу уголовных дел, в которых прокуратура формально является одной из сторон (что означает запрет на коммуникацию с судьей вне рамок процесса); и даже если настолько прямого нарушения закона не происходит, сложно назвать независимым арбитром судью, который каждый день обедает с одной из сторон процесса в одной служебной столовой. В случае судов, централизованное управление опосредовано системой Судебного департамента, бюрократического ведомства, подчиненного Верховному Суду и занимающегося административным и методическим обеспечением деятельности судов.

Конфликт территориальной и штабной организации    

Одновременно с наличием системы строгого подчинения нижестоящих организационных единиц вышестоящим, в правоохранительных ведомствах существует система «штабов», а в некоторых (полиция) еще и линейных (специализированных) подразделений, ответственных за то или иное направление работы, проблему или специализацию, и наделенных полномочиями в отношении сотрудников нижестоящих подразделений. Они могут вводить дополнительные формы отчетности, временные или постоянные; давать поручения сотрудникам нижестоящих подразделений, не согласовывая их с непосредственными начальниками этих сотрудников; проводить проверки. Это значит, что практически любой сотрудник, занятый осуществлением основных функций (как рядовой сотрудник, так и руководитель), зависит не только от своего непосредственного начальника, но и от ряда сотрудников вышестоящих подразделений, не отвечающих за результаты его (и подразделения) деятельности в целом, и озабоченных только каким-то одним аспектом деятельности.

Дефицит внешнего контроля и обратной связи     

Наряду с множественной подотчетностью, сотрудник ведомства, связанного с правоохраной, ни лично, ни опосредованно не отвечает за свою деятельность практически ни перед каким внешним субъектом. Это касается не только граждан, общественности, негосударственных организаций; даже местные органы гражданской государственной или муниципальной власти, вплоть до правительств субъектов федерации, не имеют легальной возможности влиять на деятельность правоохранительных органов на своей территории. Каждая из иерархий подотчетна только собственному ведомственному руководству, которое только на федеральном уровне отвечает перед единственным условно гражданским лицом — Президентом РФ (кроме судов, которые формально являются отдельной ветвью власти). Если в случае судов это соответствует конституционному положению о независимости судебной власти, то в остальных случаях это просто делает силовые ведомства, в основном действующие на районном и даже субрайонном уровнях, недоступными для внешнего контроля и обратной связи. Фактически, для того, чтобы предъявить сотруднику, скажем, полиции претензии, помимо его собственного начальства и координирующихся с ними представителями других правоохранительных организаций, местный гражданский чиновник, не говоря уже об активисте, должен «достучаться» до Администрации Президента, или воспользоваться неформальными методами.

Все ведомства, задействованные в правоохране, включая и суды, стремятся к максимальной закрытости, и защищаются от публикации данных о своей деятельности в той степени, в которой могут это себе позволить. Так, если приказы, регулирующие внутренние системы оценки в МВД, находятся в открытом доступе, соответствующие документы Следственного комитета хотя и являются закрытыми, но система оценки относительно просто «вычисляется» на основе публикуемой статистики. Прокуратура — исторически самое влиятельное и наиболее закрытое из силовых ведомств — не публикует подзаконные акты, регулирующие ее деятельность, и делится с общественностью статистикой, отражающей собственную деятельность лишь спорадически (публикуемая регулярно статистика Генпрокуратуры относится больше к деятельности контролируемых ею ведомств, чем собственно к ее работе).

Системы оценки, базирующиеся на статистических показателях

Будучи закрытыми для обратной связи как со стороны общества, так и гражданских властей на уровне ниже федерального, правоохранительные структуры вынуждены вырабатывать для своих сотрудников системы оценки, базирующиеся на внутренних показателях. Так как отсутствие обратной связи не позволяет содержательно оценить результаты деятельности (реальный уровень безопасности, степень неотвратимости наказания для нарушителей, криминогенность среды, доверие населения правоохранительным органам, удовлетворенность их деятельностью, гуманность и законность деятельности самих правоохранителей, эффективность расходования ресурсов), деятельность подчиненных приходится оценивать по количественным показателям, в целях объективности унифицированных для ведомства в целом, и отражающих не конечный результат, а количество произведенных ими действий (раскрытых преступлений, выписанных штрафов, проведенных проверок) и процент обнаруженного в них «брака» (оправдательных приговоров в судах по расследованным делам, жалоб от населения, негативных исходов проверок «сверху»). Подробно результаты такой системы оценок будут раскрыты далее, здесь же отметим лишь основные последствия.

Во-первых, это работа процесс, а не на результат, когда вероятность для того или иного действия определяется тем, какой вес оно будет иметь для статистики (если по данному виду преступлений ведется особый учет, полиция приложит дополнительные усилия для его раскрытия). Во-вторых, это сортировка задач «на входе», когда первыми выполняются не задачи, которые ставит обстановка, а те, по которым наиболее вероятно получение быстрого и верного результата (например, бытовое изнасилование примут к расследованию намного менее охотно, чем нанесение легких телесных повреждений, т.к. мелкие драки гораздо чаще происходят в присутствии свидетелей и требуют намного меньше усилий для доказательства). В-третьих, это невозможность собрать объективную статистику деятельности правоохранительного органа, так как любые собранные данные тут же превращаются в объект оценки, а, следовательно, в предмет манипуляции, если не фальсификации.

Высокая численность аппарата

Высокая централизованность в сочетании с невозможностью объективно оценить содержательную деятельность подчиненных, конечный ее результат, приводит и к наращиванию бюрократического аппарата, поскольку за каждый аспект деятельности должен кто-то отвечать и кто-то (т.е., все нижестоящие) отчитываться.

Избыточность бюрократических процедур, учета и отчетности

Необходимость оценивать деятельность сотрудников и подразделений на основе учета действий, а не результатов, создает соблазн в целях объективности создавать все новые формы учета и отчетности (чтобы оценивать не по отдельным аспектам, а по всей совокупности действий, составляющих служебные обязанности работника). Распределение ресурсов — в отсутствие возможности оценить его эффективность по соответствию конечному результату — также превращается в процедуру сбора и обработки детальных сведений об использовании времени сотрудников и материальных средств. Кроме того, отсутствие внешнего контроля, общая закрытость, создает серьезные коррупционные риски. Справедливо полагая, что непрозрачность приводит к соблазнам взяточничества, силового рейдерства, нарушения законности, фальсификации документов, руководство правоохранительных ведомств находит выход в скрупулезной фиксации каждого аспекта деятельности своих сотрудников в официальной документации. В результате, аспектов, нуждающихся в отчетности (ради обратной связи), учете (для управленческих нужд) и документальной фиксации (ради предотвращения злоупотреблений) оказывается столько, что каждое содержательное действие, от опроса свидетеля, до получения талонов на бензин для служебной поездки, требует оформления десятков бумаг и создания нескольких копий с каждой из них для размещения в разных файлах отчетности. Любой сотрудник данных организаций оказывается перегружен бумажной работой до состояния, когда на основную работу остается мало времени. Попытки переложить бумажную работу на специализированный персонал даже при наличии достаточного финансирования не приводят к успеху, так как одна из перечисленных функций этой работы — документальная фиксация как можно большей части повседневной деятельности сотрудника с целью предотвращения злоупотреблений — неизбежно требует его личного участия.

2.2. Специфические проблемы ведомств

Ниже будет схематично описана внутренняя структура каждого из правоохранительных ведомств.

МВД (полиция)

В настоящее время в России существуют три иерархических уровня полиции — на уровне России в целом, на уровне субъекта федерации и на уровне административного района. В отдельных случаях могут вводиться более мелкие подразделения (отделения внутренних дел, подчиненные районному отделению внутренних дел) или некоторые промежуточные структуры. Деятельность МВД РФ регламентируется ФЗ РФ «О полиции», вступившим в силу 7 февраля 2011 года[18]. Министр внутренних дел подотчетен Президенту РФ; нижестоящие территориальные подразделения подотчетны вышестоящим территориальным подразделениям, и не несут ответственности перед местными органами исполнительной власти. Общая численность полицейских структур МВД (без внутренних войск) составляет около 1 миллиона 100 тысяч человек. Из них более 780 тысяч человек — сотрудники полиции.

Существуют три ключевых проблемы в работе системы МВД – это наличие большого количества непрофильных функций, которые оно выполняет, одновременное существование двух вертикалей подчинения (линейная и территориальная) и избыточная численность управленческих структур и персонала.

Наряду с выполнением понятных и очевидных обязанностей – борьбой с преступностью и обеспечением общественного порядка – полиция в России формально и неформально вовлечена в решение огромного количества задач. Формально, наряду с собственно полицейскими ведомствами в структуре МВД действуют подразделения, оказывающие коммерческие услуги населению (отделы вневедомственной охраны), лицензионно-разрешительной работой (выдача всякого лицензий частного детектива и охранника, например), контролем над поведением несовершеннолетних и т.д. Неформально же полиция привлекается к решению и многих других задач. Так, например, в одном из городов на участковых неформально возложили обязанности по контролю над ходом озеленения, а в другом – на начальников ОВД ответственность за состояние подъездов. Учитывая, что в конечном итоге все эти задачи решаются на низовом уровне, руководители регулярно перераспределяют эти задачи и привлекают к решению более актуальной задачи более «свободных» сотрудников. В результате, наряду с переизбытком полицейских, возникает ситуация в которой сотрудник полиции еще и не имеет возможности заниматься своим делом, так как вынужден постоянно решать какие-то дополнительные задачи.

При этом каждое подразделение имеет одновременно два вида подчинения – территориальное – руководителю конкретного отдела полиции и линейное – профильному руководителю на уровне субъекта федерации (См. Рисунок 2.2). Например, руководитель ППСП в районе подчиняется начальнику ОВД района и руководителю отдела по организации работы ППС на уровне субъекта федерации. Это создает большую перегрузку и разрушает возможности для нормального функционирования. При этом, не отвечая практически ни за что, «линейные» структуры для того, чтобы оправдать собственное существование, создают поток запросов и инструкций далеко выходящих за рамки тех задач, которые должна решать конкретная служба ППС в конкретном районе.

Рисунок 2.2. Система двойного подчинения в Министерстве внутренних дел

Линейный принцип обеспечивает необходимость существования на каждом уровне отдельных подразделений координирующих ту или иную работу (например, участковых или оперативников) на следующем уровне. Эти штабы в отдельных случаях равны по численности непосредственно занятым в полицейской работе. Причем, в силу исторических причин именно создание очередного штабного подразделения становится типовой реакцией на любое событие на уровне УВД / ГУВД / МВД.

В результате, при общем дефиците сотрудников на низовом уровне мы имеем перегрузку обычных полицейских непрофильной деятельностью и бюрократической работой.

Органы следствия и дознания

УПК РФ устанавливает, что предварительное расследование производится в форме предварительного следствия либо в форме дознания. Дознание является упрощенной формой предварительного следствия, однако, как и следствие, проводится по возбужденным уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести (кроме тех, по которым обязательно проведение следствия), заканчивается направлением уголовных дел в суд, их прекращением или приостановлением. В целом в форме дознания расследуется более 50 % раскрываемых преступлений.[19]

Функциями дознания обладают органы внутренних дел, служба судебных приставов, таможенная служба, МЧС и т.д. (см. Главу 1). Основную роль играют дознаватели ОВД и службы судебных приставов.[20]

Как показано в Главе 1, Следственными органами являются: СК РФ, следственные отделы в МВД, ФСКН, ФСБ.[21] Основную нагрузку по расследованию уголовных дел в форме следствия несут следователи МВД и СК. Распределение преступлений между ними (подследственность) закреплена в ст. 151 УПК РФ. Основным принципом разделения подследственности является отнесение к компетенции следователей СК преступлений против жизни, заканчивающихся смертью потерпевшего (ст. 105–110, ст. 111 ч.4 УК РФ), против половой свободы и неприкосновенности личности, против конституционных прав граждан, коррупционных и должностных преступлений, преступлений против должностных лиц, а также отдельных экономических преступлений. Следователи МВД расследуют большей частью преступления против здоровья граждан, собственности и экономические преступления.[22] Другими словами, подразумевается, что преступления относительно более серьезные передаются в СК, в то время как менее серьезные и опасные преступления расследуются в МВД.

Структура СК РФ централизована, система подчиненности основывается как на дисциплинарном подчинении следователь — руководитель территориального следственного отдела — руководитель/заместитель руководителя управления, так и с учетом фактической системы принятия процессуальных решений и инициирования вопросов проверок/наказания следователь — руководитель ТСО — руководитель отдела процессуального отдела — руководитель/заместитель руководителя управления (при непосредственном рассмотрении материалов и расследовании уголовных дел), а также руководитель ТСО — руководитель организационно-контрольного отдела — руководитель/заместитель руководителя управления (при общей деятельности и показателях), при этом влияние ОКО не подкреплено процессуальными полномочиями.

Соотношение следователей и иных сотрудников СК (которые могут быть отнесены к условно «штабным» структурам и структурам обеспечения) составляет около 50/50. Резкий рост численности структур, не занимающихся непосредственно расследованием уголовных дел, и введение разветвленной системы отчетности привели к снижению количества расследуемых уголовных дел и нагрузки следователей «непрофильной работой».

Следственные органы МВД входят в систему органов внутренних дел, имеют двойную подчиненность — вышестоящему руководителю следственного органа (совмещенную с процессуальными полномочиями по отмене решений по уголовным делам и материалам проверок), а также начальнику ОВД по текущим вопросам.

Прокуратура

Из всех рассматриваемых силовых структур прокуратура — самая закрытая. Практически вся документация, регламентирующая внутреннюю деятельность этой структуры, не появляется в открытых источниках. На сайте Генпрокуратуры РФ отсутствует даже информация о ее штатной численности, установленной открытым указом президента РФ от 25 января 2011 года в 45 865 человек[23].

Прокуратура РФ представляет собой трехуровневую иерархическую структуру с жестким внутренним подчинением; основные уровни управления — Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов федерации, районные (городские) прокуратуры во главе с прокурорами районов. Генеральный прокурор РФ подчиняется непосредственно президенту РФ. Формально по Конституции прокуроры субъектов федерации назначаются президентом по согласованию с руководством субъектов федерации, но сложившаяся практика такова, что в реальности прокуроров субъектов федерации утверждает Администрация президента по представлению Генерального прокурора. Остальных (районных) прокуроров на практике и по закону назначает Генеральный прокурор без каких-либо согласований с гражданскими властями или общественностью.

Помимо прокуратур общей юрисдикции существует двухуровневая иерархия военных прокуратур (главная военная прокуратура и военные прокуратуры) и ряд других специализированных прокуратур.

При этом прокуратура выполняет 4 основные функции:

  • Надзор за исполнением федерального законодательства: так называемый «общий надзор». На практике в полномочия Прокуратуры входит проверка любой организации или гражданина на исполнение любого закона.
  • Надзор за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью: собственно, надзор в области уголовного судопроизводства; на более низких этажах иерархии функции по надзору за следствием, дознанием и ОРД объединены в рамках одной специализации, ими занимаются одни и те же сотрудники.
  • Участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами: поддержание гособвинения.
  • Участие прокуроров в гражданском и арбитражном процессе.

Вторая и третья функции в прокуратуре, как правило, жестко разделены и это создает сложности. Представитель прокуратуры в суде не несет ответственности за качество представляемого дела (не он подписывал обвинительное заключение и не он осуществлял надзор за следствием). Одновременно, по неформальным правилам, он обязан добиться обвинительного приговора, что бы там ни было т.к. на всех ключевых документах стоит подпись прокурора района а он, как и его коллеги, действует как его представитель.

Суды

Судебный департамент был создан в 1998 году. Система Судебного департамента состоит из Центрального аппарата и управлений (или отделов) в регионах. Создание особой структуры Судебного департамента, которая берет на себя все организационные вопросы, а также вопросы материально технического обеспечения, было задумано для того, чтобы освободить председателей судов от административной и управленческой работы, обеспечить деятельность судов «извне» и тем самым способствовать их бóльшей независимости. Однако, вместо того, чтобы переформатировать сложившееся отношения, Судебный департамент лишь вписался в прежнюю модель, заняв место Министерства юстиции. Одним из самых показательных примеров является роль администраторов судов. По закону, они работают во всех судах, но находятся в составе Судебного департамента. Предполагалось, что введение позиции администратора суда сломает вертикаль власти председателей, так как администраторы будут заниматься хозяйственными вопросами, а судьи приобретут бóльшую процессуальную самостоятельность. Но этого не произошло. Председатели судов не решились расстаться с полномочиями по управлению судьями и аппаратом судов. Фактически институт администраторов не состоялся. Ответственность за работу всего суда по-прежнему возлагается на председателя, хотя фактически компетенция администратора дублирует его полномочия. Вторая организационная трудность заключается в том, что не состоялся институт помощников судей. До сих пор нет ясности с их правовым статусом. Формально помощники судей не входят в аппарат суда, но, с другой стороны, у них нет иного места в структуре суда.

Суд субъекта федерации (региональный суд). В кадровом смысле, региональные суды подчинены Верховному Суду РФ, но их финансирование идёт через систему Судебного департамента. Областные суды преимущественно занимаются проверкой решений нижестоящих судов. Объем дел, рассматриваемых региональными судами по первой инстанции, в общем потоке крайне незначителен (по уголовным дела – менее 1%). В отличие от районных судов, суды уровня субъекта федерации являются самостоятельным юридическим лицом и ведут всю хозяйственную деятельность, поэтому в их составе присутствуют бухгалтерия и отдел кадров. Все это отражается на количестве заместителей и распределении между ними обязанностей.

Районные суды. Руководящей инстанцией для всех районных судов являются управления Судебного департамента в субъектах федерации. Каждому уровню судебной системы свойственна своя организационная структура, но помимо вертикального различия есть горизонтальные отличия внутри уровней. В первую очередь это касается основного звена судебной системы – районных судов. Есть небольшие суды с численностью 3-10 судей, есть большие суды, в которых 15 судей и даже более. Средний суд состоит из 8 судей. Различия между ними заключаются в глубине специализации. Несмотря на то, что по закону в районных судах судьи не обладают уникальной специализацией и потенциально любой судья может рассматривать любое дело, можно встретить очень четкое деление судей по категориям рассматриваемых дел. Это проявляется как в делении на гражданскую и уголовную коллегии, так и в более узкой специализации между судьями внутри одной коллегии. Традиционно это связано с предшествующим опытом. Лица, работавшие в прокуратуре и системе правоохранительных органов, тяготеют к уголовному процессу; те же, кто был задействован в качестве юриста в работе предприятий или государственных учреждений, склоняются к гражданско-правовой специализации.

Мировые судьи. В связи с тем, что количество мировых судей значительно меньше, чем количество районных судей, нагрузка на них в 4,2 раза больше, что приводит к конвейерному рассмотрению дел и склонности к шаблонным решениям. Получается, что значительный объем правоохранительных функций выполняется в условиях, исключающих индивидуальный подход, что программирует автоматическое прохождение материалов дел, подготовленных на предшествующих стадиях. Согласно действующему законодательству, мировой судья горизонтально не связан со своими коллегами. Схематически эта автономность предполагает наличие у каждого мирового судьи секретаря и помощника и отсутствие каких-либо вертикальных соподчинений. Данная архитектура не сочетается с традиционным пирамидальным принципом организации судов, в связи с чем был взят курс на встраивание мировых судей в единую иерархию. Одновременно с кадровым подчинением председателю районного суда, мировая юстиция стала формироваться в мировой суд, чему способствовало компактное местонахождение нескольких мировых судей. Произошло формирование должности квазипредседателя, который обеспечивает координацию с вышестоящим уровнем, составляет график отпусков, проводит предварительную проверку жалоб на своих коллег, отвечает за работу мировых судей.

 

Глава 3. Влияние системы ведомственной оценки на работу полицейских органов

Общая логика работы систем оценки

Для понимания взаимодействия систем оценок в разных ведомствах, осуществляющих правоохранительную (полицейскую) функцию, следует кратко пояснить, как выстроен порядок их взаимодействия в наиболее распространенном случае: в передаче по инстанциям типового уголовного дела (Рисунок 3.1).

Рисунок 3.1. Организационный (ведомственный) контекст движения типового уголовного дела

Факт возможного правонарушения первично фиксируют сотрудники ОВД, полицейские. В случае регистрации факта, дело передается оперативным работникам — в общем случае сотрудникам того же ОВД, для проведения предварительной проверки. Те проводят первичное разбирательство, и, если видят для этого основания, с разрешения начальника ОВД передают дело следователю (чаще всего — для этого нужно уже выявить подозреваемого). До этого момента прокурорский надзор над ОРД существует лишь в виде спорадических проверок – ответственного представителя прокуратуры в конкретном деле еще нет. Следователь организационно принадлежит к другому подразделению, (следственному органу МВД), или к другому ведомству (СК). С разрешения начальника следственного органа, он принимает решение о возбуждении уголовного дела, об этом формально извещается прокурор, который имеет право отменить решение о возбуждении, или оставить его без реакции. С этого момента один из помощников прокурора, специализирующихся по надзору за следствием, осуществляет прокурорский надзор над следствием в данном деле, и впоследствии, с санкции прокурора, подписывает обвинительное заключение. В этот момент дело считается «раскрытым» с точки зрения систем учета для оперативника и следователя. В прокуратуре принятое дело «расписывается» другому помощнику прокурора, специализирующемуся на представлении государственного обвинения в суде. Тогда же дело направляется в суд, где в общем случае попадает к одному из судей, специализирующихся по уголовному судопроизводству, по усмотрению председателя суда.

При высоком разнообразии организационного устройства и внутриведомственных систем оценки деятельности сотрудников (подразделений) органов, задействованных в отправлении уголовной юстиции в России, все эти системы имеют ряд общих черт.

Оценка деятельности подразделений и отдельных сотрудников по статистическим «валовым» показателям

Такие показатели отражают количество произведенных сотрудниками однотипных действий, причем критерием совершения действия является передача уголовного дела за пределы ведомства или подразделения. Например, для того, чтобы преступление считалось «раскрытым» для оперативного работника и было засчитано ему в статистику, он должен получить согласие следователя на возбуждение уголовного дела.

Валовые показатели, пересчитанные в расчете на одного работника, показывают «нагрузку». Их снижение может привести не только к дисциплинарным последствиям, но и к сокращению штата подразделения.

Показатели «суммируются» снизу вверх по иерархии, т.е., оценка деятельности вышестоящего подразделения (руководителя) базируется на сумме показателей нижестоящих подразделений (подчиненных), подсчитанных по тому же критерию. Это создает давление по вертикали, дополнительные стимулы к манипуляции отчетностью, ее фальсификации, работе на показатели.

При этом набор показателей все время меняется. Так, в системе МВД за период 2001–2011 годов было выпущено четыре приказа, радикально изменяющих конкретные наборы показателей, по которым оценивается работа подразделений. В рамках ведомственных кампаний возникают временные или частные показатели (преступления, совершенные несовершеннолетними, преступления экстремистской направленности, и т.д.). Такие показатели часто заставляют сотрудников балансировать между ними. Например, для криминальной милиции важно балансировать высокое «валовое» количество раскрытых преступлений против необходимости держать низкий процент преступлений, совершенных на бытовой почве; это достигается как отказами в регистрации соответствующих дел, так и в манипуляциях с учетом, позволяющим скрыть бытовой характер того или иного преступления.

Постоянный рост целевых показателей

В классической «палочной» системе показатели сравниваются с аналогичным периодом прошлого года (АППГ)[24] и удовлетворительной признается только ситуация, когда в данном периоде, например, раскрыто хотя бы на единицу больше преступлений, чем в предыдущем. Также показатели могут сравниваться со средним по стране, региону, группе регионов, за данный или предыдущий период; создавая конкуренцию между подразделениями, эта система приводит к тому же эффекту роста целевых показателей для каждого из них, и к быстрому росту нагрузки на сотрудников до нереалистичного уровня.

Оценка показателей на основе сравнения с уже достигнутыми — будь то показатели того же подразделения за прошлый период, или средние по группе подразделений — приводит к тому, что негативные практики, уже выработанные в гонке за показателями (фабрикация документов, давление на подозреваемого, несоблюдение норм законности, манипуляция с квалификацией дел) крайне тяжело поддаются искоренению. Они уже заложены в целевых показателях: требование без нарушений обеспечить тот же объем «вала», какой ранее обеспечивался при помощи этих нарушений, является нереалистичным и просто игнорируется сотрудниками, понимающими, что соблюдение правил привело бы к гораздо более медленной работе.

Наличие негативных показателей, понимаемых как неудача в передаче уголовного дела далее по цепочке

Прекращение дела следователем для оперативника, возвращение дела следователю прокурором, оправдательный приговор в суде для прокурора и следователя — примеры таких показателей «брака в работе». При этом в качестве «брака» традиционно рассматривается любая ситуация, когда ошибка одной инстанции выявлена следующей. К примеру, в случае «приостановления» уголовных дел на этапе следствия на основаниип.1 ч.1 ст. 208 УПК РФ (т.н. «глухари» для следствия), оперативный работник, занимавшийся этим делом, снова, задним числом, оказывается ответственным за снижение раскрываемости. Оправдательный приговор рассматривается не как свидетельство добросовестной работы судьи, обнаружившего ошибку следователя и прокурора, и не позволившего реализоваться несправедливому обвинению, а как свидетельство нарушений или коррупции в работе правоохранительных органов. Он будет основанием для дисциплинарных санкций не только для гособвинителя, но и для следователя и оперативника. Права на добросовестную ошибку здесь не предусмотрено; гособвинение в результате добивается обвинительного приговора любой ценой.

Наличие показателей, ограничивающих сроки проведения тех или иных действий

Непрерывный рост целевых показателей и постоянный рост бумагооборота на единицу выполненной работы в совокупности неизбежно создают ситуацию постоянной нехватки времени для всех участников процесса, на которую накладываются процессуальные сроки и ведомственные требования к скорости работы. Это создает межведомственные конфликты (когда тщательная работа одного приводит к срыву сроков у другого), стимулирует «срезание углов», выстраивание практик фабрикации документов и применение других незаконных методов давления и получения информации, ради того, чтобы ускорить процесс даже в том случае, когда следствие могло бы быть проведено добросовестно.

Несовпадение систем оценки и их конфликт

При перечисленных сходствах, ведомственные системы оценки деятельности сотрудников различаются по другим критериям.

Типы дел, по которым приходится отчитываться, варьируются от ведомства к ведомству. Так, криминальная полиция отдельно отчитывается по преступлениям против личности и против собственности — следовательно, территориальное подразделение МВД должно следить за тем, чтобы показатель по каждой категории выглядел удовлетворительно по сравнению с предыдущим периодом. В то же время, следователю СК, который принимает дело у оперативника, об этом заботиться не приходится — ему все равно, какой категорией дел закрыть свою «палку». Это создает как конфликт между следователем и оперативником, так и дополнительную почву для торга между ними.

Чем влиятельнее ведомство, тем неформальнее и компактнее система оценки. Так, если для оперативных работников КМ существуют многочисленные официально утвержденные показатели, то судей оценивают на основании неформально сложившихся практик (подкрепленных системой статистической отчетности Судебного департамента), и таких неформальных «показателей», фактически, всего три: количество рассмотренных дел; стабильность приговоров; соблюдение процессуальных сроков.

Стимулы, вытекающие из данной конфигурации системы оценок

Для сотрудника одного из ведомств «принятие» дела создает двойные последствия:

  • Возможность завершить (т.е., передать дальше по цепочке) дело успешно и повысить положительный «валовой» показатель.
  • Риск не суметь передать дело дальше по цепочке, что ведет к сбою и санкциям.

Это создает стимулы к тому, чтобы выбирать «на приеме» те дела, завершение которых и передача дальше по цепочке требует как можно меньше усилий. Дела и их фигуранты оцениваются по критериям «проходимости»: насколько они просты (не требуют значительных усилий в оформлении), стандартны (не вызовут вопросов у оценивающей инстанции), безопасны (не содержат рисков обжалования, отмены решения, отказа оценивающей инстанции принять дело). Таким образом, происходит сортировка дел на проходные и непроходные. Создаются стимулы принимать дело в работу после того, как мнение о виновности фигуранта и проходимости дела на следующих этапах — по всей цепочке вплоть до суда — уже составлено. Так, дежурные части стараются не регистрировать заявления о правонарушениях официально до того, как выявлен предполагаемый виновник правонарушения. Оперативные работники предпочитают сначала фактически «раскрыть» преступление (например, при помощи прослушивания телефонных переговоров), добиться признания фигуранта, и только потом регистрировать факт правонарушения. Следователи предпочитают сначала убедиться в том, что дело удастся оформить (в т.ч. легализовать полученные в ходе ОРД сведения в виде юридически корректных доказательств) в ходе доследственной проверки, и только потом возбуждать уголовное дело против конкретного лица; также, они отказываются принимать у оперативных работников для расследования дела, в которых личность предполагаемого нарушителя не установлена заранее.

Таким образом, момент принятия решения о виновности фигуранта на каждом этапе сдвигается от официальных, относительно строго регулируемых процедур к предыдущему этапу, когда действия следствия не фиксируются (от следствия к доследственной проверке для следователя, от официальных оперативно-розыскных действий к неформальным предварительным в рамках ОРД, от официального прокурорского надзора над следствием к неформальному предварительному согласованию с прокуратурой следственных и оперативно-розыскных действий). В целом, момент фактического установления виновности сдвигается от более поздних этапов межведомственной траектории уголовного дела к ранним.

Создаются стимулы «играть» с квалификацией обвинения с целью вписать его в статистику наиболее выгодным образом. Например, оперативнику выгодно искусственно завышать тяжесть преступления, предъявляя фигуранту более тяжелый состав, так как удельный вес показателей по более тяжким составам выше, а также выгодно как можно чаще представлять преступления групповыми. При «встрече» разнотипных видов отчетности, относящейся к разным ведомствам, сотрудникам приходится достигать равновесного результата, балансируя ведомственные интересы за счет фигурантов дела, что ведет к отказам в регистрации дел, вплоть до силового давления на заявителей, пыткам и фабрикациям в ходе предварительного расследования, давлению обвинения на суд как на конечную инстанцию, определяющую судьбу дела.

 

Глава 4. Уголовное преследование:
как это происходит на деле

В этом разделе описывается, как последовательно, шаг за шагом развивается дело, проходящее через эту систему, то есть как, с учетом существующих иерархий и стимулов, на разных этапах развития уголовного дела работают различные участники процесса и каковы последствия этой работы для рядовых граждан, попадающих в сферу внимания правоохранительных органов. Здесь будут подразумеваться стандартные дела, которые проходят через систему десятками и даже сотнями тысяч в год. К ним относятся четыре основных типа преступлений: простые имущественные преступления (грабеж и кража – 37,3% всей судимости), простые насильственные (убийство, нанесение телесных повреждений – 7,1%), простые наркотические (хранение и сбыт – 8%) и экономические (квалифицируемые, как правило, как «мошенничество» и «растрата» – 4,6%). В сумме только эти 10 статей УК дают более 57% всей судимости в России. Именно для типового, нерезонансного дела, которое проходит через систему как через конвейер, складываются правоприменительные рутины и именно для такого дела срабатывают в максимальной степени те практики и технологии правоприменения, которые формируются организационными структурами и внутренними для этих структур стимулами.

Существует ряд системных особенностей, которые определяют работу всех ступеней в ходе уголовного преследования.

В цепочке ведомств все действия смещены на шаг назад, т.е. то решение, которое должно приниматься на «выходе», принимается на «входе». Вина де факто устанавливается прокуратурой; доказанность обвинения устанавливается по оценкам руководителя следственного органа; доказуемость вины определяется не по результатам следствия, а на стадии привлечения к уголовной ответственности. Подобным образом смещена и ответственность. Оперативник отвечает не за то, что поставил «потенциального» обвиняемого, а за то, что привел «настоящего» злодея; следователь отвечает за то, что дело пройдет в суде, и в ходе следствия уже не будет приостановлено за недоказанностью и т.д.

Правоохранительные структуры строго иерархичны и оцениваются единообразно по всей стране. Для этого используются унифицированные показатели, о которых было сказано выше. Именно «палки» влияют на принятие конкретных решений. При этом «палку» ставит следующая по цепочке структура, а предыдущая в цепочке обеспечивает минимальное качество работы для последующей и поставляет «вал». Соответственно, на стыках идет постоянный торг, в котором каждая сторона может испортить партнеру показатели. И хотя сила участников торга различается, нельзя говорить о полном подчинении предыдущего последующему. Соответственно каждое решение – это результат торга.

Как и в любой подобной структуре, практически каждый участник смотрит на несколько шагов вперед: оперативник отбирает только те дела, которые устроят следователя, следователь – только те, которые пройдут в прокуратуре и т.д. При этом все они работают в ситуации дефицита времени и ресурсов. Соответственно, отбираются только те дела, которые стопроцентно пройдут и потребуют минимального количества усилий, а дела, которые потребуют дополнительных усилий, не регистрируются, не возбуждаются и не расследуются.

Как результат всего перечисленного, все участники доверяют друг другу в вопросе, который по существу должен быть ключевым и ответ на который должен все время подвергаться сомнению, – виновность подозреваемого. Все упирается в степень добросовестности оперативного работника: человек, которого оперативник посчитал виновным, практически дальше не имеет шансов покинуть эту траекторию. Таким образом, ключевая проблема системы состоит в том, что она не умеет давать задний ход; на это работают культурные, институциональные и организационные механизмы.

Существует, как минимум, три уровня, на которых формируются устойчивые технологии работы правоохранительных органов. Во-первых, есть законы, которые регулируют механизм уголовного преследования. Определенные законами рамки во многом ограничивают правоприменителей и одновременно задают некоторые магистральные дороги, по которым движутся уголовные дела. Во-вторых, наряду с законами есть устойчивые и относительно прозрачные технологии их интерпретации. Они закрепляются во всевозможных подзаконных документах. В-третьих, наряду с закрепленными и устоявшимися трактовками существуют никак не закрепленные традиции работы – техники, приемы, накопившиеся удачные образцы. Они задают легко воспроизводимые и прозрачные модели работы правоохранительных органов по типовым делам. Часть из этих моделей не противоречит закону напрямую (например, передающиеся из поколения в поколение шаблоны «правильных» обвинительных заключений по типовым делам у следователей). Другие не только противоречат закону, но и способствуют безнаказанному его нарушению со стороны правоприменителей; именно такие традиции устанавливают границы насилия в полицейских службах (бить наркомана, подозреваемого в краже, можно, а «приличного» человека, подозреваемого в убийстве жены, нельзя).

Откуда берется преступление (до КУСП)

Для того чтобы началось уголовное преследование, необходимо наличие преступления. Самим фактом возбуждения уголовного дела следователь утверждает, что преступление имело место и требуется найти и наказать виновных. Однако до того, как происходит возбуждение дела, проводится достаточно большая работа, формальная цель которой – понять, имело ли место преступление и если имело, то какое. Это происходит на стадии доследственной проверки, которая производится при участии следователя / дознавателя. Отправной точкой для такой проверки является запись в КУСП – книге учета сообщений о происшествиях, которая ведется каждой дежурной частью в каждом подразделении полиции. Для того чтобы понять, как появляется запись в КУСП, необходимо разобраться, какими бывают преступления с точки зрения способа возникновения информации о самом факте правонарушения.

Первый из возможных вариантов и самый очевидный для неподготовленного читателя – это заявление потерпевшего (иногда свидетеля), которое он сам принес в отделение полиции или которое поступило на телефон «02». Типичным преступлением этого типа являются кражи, грабежи, разбои. По примерным оценкам к этой категории относится не менее половины всех преступлений, с которыми приходится сталкиваться российским правоохранительным органам. Как работают правоохранительные органы в этом случае? Если преступление является очевидным, то заявление немедленно регистрируется (кроме редких случаев, когда сам факт преступления портит статистику). Зарегистрированное заявление передается для первичной проверки, цель которой – быстро выяснить, имели ли место изложенные в заявлении факты или нет. Если факты подтверждаются, то заявление передается дознавателю или следователю для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, а параллельно начинается работа по раскрытию преступления. С этого момента факт преступления начинает существовать как часть бюрократической реальности и по поводу этого факта начинают производиться те или иные действия. На данном этапе регистрируются практически все преступления. Некоторые сложности могут быть только в двух случаях. Заявление постараются не регистрировать до проверки, когда существует большое имущественное неравенство между обвиняемым и потерпевшим или когда обвиняемым является значимая фигура. В остальных случаях заявление будет зарегистрировано, заявитель получит «корешок КУСП» и начнется некоторая работа.

Однако, не каждое преступление является очевидным. Часто заявитель говорит только о самом факте совершения преступления (например, пришел домой, а там окно разбито, нет телевизора и проигрывателя). В этом случае большую роль будут играть характеристики и преступления, и потенциального пострадавшего. Чем очевиднее и больше нанесенный ущерб и чем выше вероятность, что факт нанесения этого ущерба не удастся «замять», тем выше вероятность того, что заявление примут сразу и без разговоров, например, если речь идет об ограбленной квартире с явными следами взлома, беспорядком и отсутствием каких-либо предметов, существование которых могут подтвердить соседи. Когда же ущерб менее очевиден и мало кто может подтвердить факт совершения преступления (ехала в автобусе, вытащили кошелек, в котором было десять тысяч; украли велосипед с балкона), то начинается игра, цель которой – не дать заявителю оставить заявление, которое в потенциале может испортить статистику. Как правило, такую игру ведет оперативник (изредка – участковый). В игре могут использоваться две разных стратегии. Первая связана с использованием юридической неграмотности потерпевшего и направлена на то, чтобы имитировать прием заявления, не зарегистрировав его. Вторая стратегия является более «честной» в каком-то смысле. Потерпевшему сразу объясняют, что можно написать заявление, а можно его и не писать. Если потерпевший напишет заявление, то ему, по словам оперативника, грозит бесконечное количество проблем. Традиционной «страшилкой», например, является сообщение о том, что для экспертизы после квартирной кражи потребуется изъять все двери или выпилить замки. Если же заявление не писать, то работа все равно будет вестись и, когда «злодей» будет пойман, тогда и нужно будет написать заявление и поучаствовать в работе следствия и суда. По оценкам самих оперативников, примерно треть сообщений о преступлениях не проходит дальше этой стадии. Навык такой работы с потерпевшими является одной из самых ценных профессиональных особенностей оперативных работников, и, как мы можем полагать, действительно требует хорошей коммуникативной подготовки.

Еще один путь появления преступления как материала, переданного следователю – это рапорт полицейского или другого правоохранителя о выявлении преступления. К этой категории относится около трети всех преступлений, и чаще всего речь идет о преступлениях в сфере оборота наркотиков, оборота оружия и экономической преступности. По большей части, это преступления без жертвы, они чаще выявляются по инициативе сотрудников правоохранительных органов, чем регистрируются по инициативе заявителя.

Доследственная проверка

Доследственная проверка – это работа, производимая следователем (или дознавателем) по поводу поступившего сообщения о преступлении, то есть это работа с тем заявлением, которое не было отфильтровано полицией на более ранних стадиях. По закону, на доследственную проверку отводится три дня, после этого руководитель органа дознания или следствия может продлить этот срок до десяти дней. На практике за три дня не разрешается ни одно дело. Все дела рассматриваются в течении как минимум десяти дней. Если в деле есть необходимость «производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов», то руководитель следственного органа или прокурор могут продлить срок рассмотрения до тридцати суток. Здесь мы видим типичную ситуацию смещения следственных действий на формально более ранний этап процесса: то, что в сущности должно было бы происходить в рамках следствия, осуществляется на этапе доследственной проверки. В ходе доследственной проверки формально следователь должен понять, имело ли место преступление, какое это преступление, как его надлежит квалифицировать, должно ли по нему возбуждаться уголовное дело и должен ли он возбуждать это дело. Неформально он обращает внимание на другие, более важные вещи:

  • Первое – есть ли шанс по этому преступлению установить виновного. Это решение, как правило, принимается в контакте с оперативными службами. Если такого шанса нет или он мал, то следователь сразу задается вопросом о том, есть ли шанс отказать в возбуждении уголовного дела.
  • Второе – имеет ли дело судебную перспективу. Следователь должен понять, сможет ли он в конкретном случае собрать доказательства, которые прокуратура и суд посчитают достаточными. Если дело предстает таким, что его можно довести до суда, то следователь начинает движение в сторону возбуждения уголовного дела, если нет, то опять же задается вопросом о том, можно ли отказать в возбуждении уголовного дела.
  • Третье – объем усилий и сроки, которые потребуются для адекватного расследования дела. Задача следователя состоит в том, чтобы не принять в производство такое уголовное дело, работа по которому отнимет все его время.

После рассмотрения этих трех вопросов следователь принимает принципиальное решение о том, в каком из трех направлений он будет работать. Первый путь – сбор материалов под возбуждение уголовного дела. Самая простая ситуация – это событие, по которому придется возбуждать уголовное дело, несмотря ни на что. Это может быть некоторый очевидный факт, который нельзя проигнорировать (к примеру, труп со следами насилия). В этом случае практическая задача следователя сводится к правильной квалификации преступления, т.е. чтобы оно в наименьшей степени портило статистику.

Второй путь – подготовка к вынесению постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Как правило, речь идет о преступлениях, по которым можно отрицать либо факт преступления, либо наличие преступной составляющей. Наиболее часто это происходит с такими преступлениями, как нанесение телесных повреждений средней тяжести, грабежи и т.п. В целом срабатывают следующие критерии: потерпевший должен быть единственным, материальные свидетельства должны быть подвергаемы сомнению, показания потерпевшего должны нейтрализовываться показаниями того, кого он обвиняет. Здесь большую роль играет социальный статус потерпевшего и обвиняемого. Так, особенно часто такие постановления выносятся по делам, в которых обвиняемым мог бы оказаться сотрудник правоохранительных органов.

Третий путь – возбуждение «ненужного» дела с наименьшим для себя ущербом. Это случаи, когда до возбуждения уголовного дела проводится поиск преступника или собираются «протодоказательства» для его изобличения. Содержательная работа чаще всего проводится еще на стадии доследственной проверки. За это время следователю желательно найти подозреваемого, собрать доказательную базу и по мере возможности добиться признания от подозреваемого. По большому счету, следователь должен выходить на стадию возбуждения уголовного дела, имея на руках все доказательства. Сроки, официально отведенные на расследование, таким образом, тратятся на оформление дела и легализацию ранее полученной информации, а механизмы защиты подозреваемого в ходе расследования фактически начинают действовать уже после того, как сложилось мнение следователя о его виновности. Для человека, который становится подозреваемым, ситуация, в которой вся работа переносится на доследственную стадию, означает, что в процессе установления вины его права нарушались везде, где их можно нарушить.

Установка следователя заключается в выявлении самого легкого и удобного подозреваемого, которым, как правило, является представитель низшего социального класса, и в получении признания, которое работает в качестве «страховки» для следователя. Ориентация на признание стимулирует полицию применять пытки, а к представителям социально незащищенных групп пытки можно применять относительно безнаказанно. И наоборот, чем выше социальный статус будущего подозреваемого, тем дольше следователь постарается оттягивать не только привлечение его к уголовной ответственности, но и само возбуждение уголовного дела. Кроме социального положения сторон, на следователя также оказывает влияние характер преступления (чем более тяжким является преступление, тем более тщательной будет работа правоохранительных органов), коррупционная емкость (чем выше коррупционный потенциал в плане вымогательства взятки, тем дольше будет оттягиваться момент формализации уголовного преследования), масштабы и резонансность дела (масштабные и ставшие публичными дела будут расследоваться гораздо более тщательно, потому что выше вероятность проверок и жалоб), локальные традиции (локальная вариация тех неформальных правил, которыми руководствуются правоохранители), отношения между структурами (чем активнее контактируют смежные структуры, тем менее формализованной будет работа).

От обвиняемого до обвинительного заключения

Заключение под стражу. УПК РФ считает заключение под стражу самой серьезной мерой пресечения и разрешает ее применение только в том случае, если нельзя применить иные меры пресечения. На практике же следователь принимает решение ходатайствовать о заключении под стражу, когда есть большие шансы, что обвиняемого осудят и дадут ему реальный срок. Судья, рассматривая ходатайство о заключении под стражу, ориентируется на то, что следователь и его начальник уже оценили перспективы уголовного дела, и предполагает, что они сделали это добросовестно. Кроме того, судья рассматривает именно обоснованность ходатайства, то есть наличие оснований для применения меры пресечения, а не то, есть ли доказательства того, что лицо причастно к совершению преступления. Таким образом, следователь может сказать «арестовал суд», а судья «я рассматривал основания для избрания меры пресечения, а проверять обоснованность обвинения на этом этапе я не имею права». Неудивительно, что в данной ситуации ходатайства следователя о заключении под стражу удовлетворяются судом почти автоматически.

Создание уголовного дела

Фиксация различной информации занимает значительную часть времени следователя. Любое действие следователя должно быть зафиксировано, и стороннему читателю уголовного дела (например, прокурору) должно быть ясно, что откуда взялось, кто что сказал и как это всё вместе указывает на виновность лица. Создавая уголовное дело, следователь формирует формальную картину событий, часто шаблонную, и всё, что остается за пределами протоколов и документов, находящихся в уголовном деле, для других участников процесса (обвиняемого, прокурора, судьи) не существует.

Гл. 40 УПК «Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением»

Суть данного положения состоит в том, что обвиняемый соглашается с обвинением, после чего судебный процесс сводится к определению вида и размера наказания без исследования доказательств в суде; в обмен применяемая к подсудимому шкала наказаний сокращается на треть. Следователь заинтересован уговорить обвиняемого на особый порядок, так как это значительно снижает требовательность прокурора к качеству уголовного дела, поскольку нет риска оправдания.

Адвокат по ст. 51 УПК РФ

Это адвокат, который не нанимается подозреваемым или его родственниками, а назначается по требованию следственного органа. Участие защитника является общепринятым правилом, начиная с большинства моментов, предусмотренных ч. 3 ст. 49 УПК РФ. К этому привело введение правила о том, что показания, данные подозреваемым или обвиняемым без защитника и не подтвержденные им в суде, исключаются из доказательств. Обвиняемый не может влиять на выбор такого защитника – он будет назначен из свободных адвокатов, входящих в список готовых работать по 51-й статье в определенном регионе от лица адвокатской коллегии. Вопреки распространенному мнению, это не «бесплатный адвокат». Оплату за свою работу адвокат получает от государства. До 1 июня 2012 года стандартная ставка оплаты за день работы составляла 298 рублей. Назначенный защитник уточняет у обвиняемого, всё-ли правильно записано в протокол следователем, рассказывает ему судебные перспективы, исходя из опыта региона, и т.д. Кроме того, в присутствии защитника обвиняемого никогда не будут бить или угрожать. В целом, наличие рядом адвоката приводит к тому, что в этот момент бóльшая часть пассивных прав обвиняемого будет соблюдена. В то же время участие защитника выгодно и следователю, так как подпись защитника автоматически делает протоколы законными, а отказать в подписи адвокат в отличии от обвиняемого не может. Основная проблема, которую не могут решить адвокаты (и платные, и бесплатные) – это представление доказательств со стороны защиты. Фактически всё заканчивается тем, что все найденное адвокатами появится в уголовном деле в качестве доказательств только по решению следователя.

Обжалование действий следователя по ст. 125

Теоретически действия следователя могут быть обжалованы в суде. Однако УПК РФ предусматривает, что суд рассматривает жалобы только на те действия, которые способны причинить ущерб конституционным правам или затрудняют доступ к правосудию. Практика применения УПК в судах сложилась таким образом, что во время следствия практически никакие действия следователя таких последствий не имеют. В итоге судебное обжалование неэффективно.

Прокурорский надзор

Обжаловать действия следователя можно в прокуратуре. Но с 2007 года, после внесения изменений в УПК и повышения роли руководителя следственного отдела, формальные возможности прокурора влиять на следствие снизились. Даже если прокурор направляет руководителю следственного органа требование об устранении нарушений уголовно-процессуального законодательства, у последнего есть возможность отказать в исполнении или исполнить его формально и неполно.

Обвинительное заключение

Когда следователь считает, что он собрал достаточно доказательств для вынесения обвинительного заключения, он завершает расследование и предоставляет возможность обвиняемому и его защитнику ознакомиться с уголовным делом. На практике это означает, что обвиняемый в присутствие следователя читает всё уголовное дело. После этого заполняется протокол ознакомления с материалами уголовного дела, куда в частности заносится, ходатайствует ли обвиняемый об особом порядке и есть ли у него еще какие-нибудь ходатайства. После этого следователь составляет обвинительное заключение, которое представляет собой конспект содержания уголовного дела. Помощник прокурора, специализирующийся на надзоре за следствием и ОРД, берет обвинительное заключение и несет его на подпись к прокурору района. Прокурор после беглого знакомства с материалами подписывает обвинительное заключение и тем самым утверждает решение о передаче дела в суд. После этого в деле назначается гособвинитель – другой помощник прокурора, специализирующийся на представлении обвинений в суде. Тот человек, который будет представлять дело в суде, получает его практически одновременно с судьей. Он точно так же, как и судья, ничего не знает об этом деле, кроме данных, содержащихся в полученной им папке. Знакомство с делом часто происходит прямо в зале суда, в лучшем случае – за несколько часов до него. Таким образом, прокурор в процессе представляет дело, за которое не может нести ответственности ни с точки зрения правомерности его возбуждения, ни с точки зрения юридической чистоты следствия, ни даже с точки зрения качества документов, представленных в деле. Неудивительно, что в суде прокуратура добивается максимального сотрудничества судьи.

Предварительное слушание

Предварительное слушание в суде проводится при наличии соответствующего ходатайства от участников процесса или по инициативе суда. В этой стадии законом предусмотрено право суда приостановить или прекратить дело (п. 3 ч. 1 ст. 229 УПК). Внешне это очень близко к той реальной компетенции, которую следует осуществлять в начальной стадии поступления дела в суд. Однако указанное в законе прекращение дела на практике означает лишь возможность прекращения разбирательства по нереабилитирующим основаниям (как правило, примирение сторон). Можно утверждать, что существующая у нас стадия предварительного слушания является не более чем разновидностью некой технической фазы судебного разбирательства. Все вопросы, вынесенные в стадию предварительного слушания, с таким же успехом могут рассматриваться в общем порядке судебного разбирательства.

Ритуалы

Всё последующее судебное разбирательство состоит из последовательности ритуалов. Поскольку из судебной процедуры оказалась изъята содержательная часть, формальная сторона приобрела большое значение и зачастую соблюдение последовательности действий выступает основным маркером качества правосудия. Одним из важных ритуалов является устный характер процесса, который проявляется в таких действиях, как зачитывание обвинительного заключения, выслушивание пояснений участников процесса, оглашение материалов дела и устное оглашение приговора. Все эти ритуалы в разной степени вызывают раздражение у всех участников процесса, поэтому они могут сжиматься до невразумительного бормотания. Человек, впервые попавший на обычное судебное заседание, может даже не понять, что происходит. Хотя этими ритуалами тяготятся все, никто не решается поставить вопрос о том, чтобы их изъять, потому что тогда станет очевидным, что в судебном разбирательстве не осталось ничего, кроме формальных ритуалов.

Надо учитывать, что согласно сложившейся модели уголовного процесса суд не добывает доказательства, а получает подтверждения истинности уже добытых доказательств. Это означает, что все сказанное в суде соотносится с показаниями, изложенными в протоколах допросов, оформленных следователем. Здесь и узнается истинная цена фразы следователя «на суде скажите», на которую наталкиваются некоторые обвиняемые и потерпевшие, желая дополнить свои показания чем-то, что не укладывается в фабулу обвинения. Судья, будучи заинтересован в ритмичной работе, неохотно соглашается на проведение дополнительных следственных действий, затягивающих разбирательство.

Протокол судебного заседания

Протокол судебного заседания – это основное доказательство, которое создается судом. Формально его значение очень высоко, все выводы суда должны опираться на протокол судебного заседания. Однако, в отличие от протоколов следственных действий, которые подписываются всеми участниками, в том числе с правом дополнять и делать уточнения, протокол судебного заседания изготавливается без участия сторон и подписывается только секретарем и судьей. Внесение возражений в протокол судебного заседания затруднительно, потому что единственным критерием для определения состоятельности возражений является субъективное мнение судьи, а его выводы нельзя обжаловать. Переход на видео- и аудиофиксацию всего судебного заседания изменил бы ситуацию, однако до настоящего момента ничего в этом направлении не решено. Любой участник имеет право вести аудиозапись, но нет безусловных механизмов для того, чтобы эта аудиозапись признавалась как доказательство. Существует даже особая формулировка «произведено не в рамках процессуальной формы», позволяющая игнорировать подобные доказательства.

Обжалование

После постановления приговора у подсудимого есть возможность обжалования. Здесь надо учитывать, что результаты обжалования являются основным показателем в работе судьи. Судья вышестоящей инстанции всегда осознает последствия своих решений для карьеры судьи нижестоящей инстанции. Наибольшее значение имеет обжалование в областном суде, поскольку именно там формируется кадровая политика. Главная сложность, которая ждет сторону защиты на этой стадии – это временные ограничения. В среднем на каждое уголовное дело приходится 10-20 минут. Одной из причин такого убыстренного разбирательства является коллегиальное рассмотрение дел, где каждый из трех судей отвечает только за розданные ему дела, но при этом отсиживается во время рассмотрении дела коллегой. Серьезной недоработкой является то, что при введении апелляционного порядка разбирательства с 2013 года был сохранен трехсоставной суд, поэтому очень сложно ожидать, что в работе областных судов произойдут какие-либо изменения. Правильным было бы принять решение о единоличном рассмотрении дел в апелляционной инстанции. Другой особенностью, которую следует учитывать при обжаловании, является то, что активным участником данного процесса является прокуратура. Она отстаивает те свои решения, которые были приняты ранее.

Таким образом, в связи со сложившейся моделью уголовного разбирательства суд ограничен в принятии решения о состоятельности обвинения. Суд старается принимать только те решения, которые не констатируют некачественности работы органов предварительного следствия, поэтому оправдательные приговоры так редки. В том случае, если есть сомнения в доказанности вины, большой популярностью пользуются такие суррогаты оправдания как назначение условного наказания, назначение наказания по минимуму, исключение некоторых эпизодов из дела. Все это является результатом включения суда в цепочку правоохранительных органов.

4.1. Основные выводы из анализа структуры и практики работы правоохранительных органов

Российские законы, регулирующие уголовное преследование, предусматривают необходимые условия обеспечения прав граждан и минимизации ошибок в ходе процесса от момента регистрации до вынесения приговора:

  1. Равенство перед законом: отсутствие отбора обвиняемых, подозреваемых, пострадавших по социально-демографическим характеристикам.
  2. Неотвратимость наказания: отсутствие отбора дел по не связанным с их юридической квалификацией и степенью общественной опасности критериям.
  • Усиление юридической защиты для фигуранта по мере прохождения стадий процесса: у обвиняемого больше прав, чем у того, по кому ведется доследственная проверка, и т.д., у подсудимого больше прав и легальных гарантий, чем у подследственного.
  1. Выполнение ведомствами, вступающими в дело позже, роли фильтра по отношению к деятельности предыдущих ведомств: прокуратура надзирает за следствием, суд «исправляет ошибки» (может не согласиться с позицией) прокуратуры.
  2. Приоритет судебного разбирательства над данными, добытыми в ходе предварительного расследования.
  3. Равенство сторон в суде.

Однако на практике мы видим в действии совсем другую модель. Ряд общих организационных проблем, объединяющих все силовые ведомства, включенные в процесс осуществления уголовной юстиции и суды, приводит к тому, что нарушаются права и потерпевших, и обвиняемых. Потребность общества в безопасности не удовлетворяется; более того, наряду с недостаточно качественным исполнением правоохранительной функции, т.е., защиты общества от опасностей со стороны нарушителей закона, правоохранительные органы сами по себе становятся источником угрозы, риска для людей, в особенности для отдельных групп населения (малообеспеченные, молодые, предприниматели, ряд этнических меньшинств). Основными источниками проблем оказываются несколько особенностей функционирования этих ведомств.

Ниже приводится список базовых проблем, общих для всех описываемых ведомств, подрывающих в итоге эффективность правоохранительной (полицейской) деятельности, направляющие ее часто в деструктивное русло, и приводящее к проблемам и рискам для граждан со стороны правоохранительной системы в целом, сравнимым по своим масштабам с рисками, порождаемыми преступностью, с которой данная система призвана бороться.

Базовые недостатки перечисленных ведомств, которые реформа призвана устранить, это:

  • Сверхцентрализованность, порождающая запутанные и неэффективные системы управления, высокую численность личного состава, особенно управленческого аппарата, изоляцию от местных сообществ, недостаток обратной связи;
  • Вынужденная ориентация на показатели объема деятельности, а не на результат, приводящая к формально-статистической оценке деятельности правоохранителей по валовым показателям, стимулирующей репрессивный характер деятельности правоохранительной системы.
  • «Работа на показатели», которая приводит к отбору «удобных» дел, нарушающему права пострадавших от более сложных, неочевидных преступлений, незаконным методам следствия и ОРД, фабрикации дел для нужд статистики; неэффективной трате ресурсов;
  • Перегруженность бумажной работой, в результате — незаконные методы работы, призванные ускорить процесс и сбои межведомственных механизмов контроля.
  • «Сдвигание» содержательной работы по выяснению реальных обстоятельств дела и определению виновности на более ранние этапы процесса лишает подозреваемых законных правовых защит, поощряет безнаказанный отбор «удобных» дел, закрытие неудобных до начала формального следствия, порождает приоритет данных, полученных в ходе предварительного расследования, над обстоятельствами, выяснившимися в судебном заседании.
  • Слабость судов, приводящая к тому, что правоохранители добиваются выполнения формальных показателей в ущерб законности своих действий и интересам граждан. В результате функция арбитра смещается от суда к прокуратуре, которая «прикрывает» ведущих расследование сотрудников полиции и следственных органов от внимания суда к законности их действий, и «продавливает» обвинение через суд; сторона защиты дискриминируется в суде, дополнительно понижается квалификация и стандарты работы правоохранителей, не ограниченных судом в своих действиях. Ниже приводится список вытекающих из этих недостатков проблем на уровне «конечного пользователя» правоохранительной функции государства: потерпевшего, фигуранта дела, общества в целом. Именно эти недостатки, вытекающие из недостатков организации и практик органов, исполняющих правоохранительную (полицейскую) функцию, законов, регулирующих их деятельность, должны стать предметом исправления в ходе реформы. Нарушения сгруппированы по категориям прав и интересов, которые они затрагивают.

Права потерпевших: возможность заявить о преступлении, отстоять свои права:

  • Выборочная регистрация преступлений в полиции (отчетность от зарегистрированного); шансы получить защиту правосудия зависят от того, насколько трудоемким и очевидным кажется дело полицейскому.
  • Социальная сортировка потерпевших: у людей с низким статусом меньше шансов добиться регистрации правонарушения, возбуждения дела, отстоять свои права в суде.
  • Грубое обращение в полиции: потерпевший, настаивающий на регистрации нежелательного дела, может столкнуться с грубостью, даже с насилием.
  • Принуждение к отказу от подачи «нежелательных» заявлений, обман, вплоть до насилия.
  • Давление в целях добиться примирения с потерпевшим в судах, в качестве квазиоправдания (вместо того, чтобы объявить преступление недоказанным и тем наказать следователя и прокурора — и тем самым дать потерпевшему возможность жаловаться на их недоработки, если он по-прежнему считает фигуранта виновным — судья принуждает потерпевшего к примирению, защищая государственных служащих, действующих со стороны обвинения).

Права свидетелей:

  • Очевидец преступления, если обращается в правоохранительные органы с сообщением о преступлении, сталкивается с грубым обращением, угрозами, если полиция не хочет регистрировать его заявление.
  • Практикуется давление на свидетелей с целью получения удобных показаний: как для фабрикации показаний, так и для того, чтобы добиться нужной, с точки зрения отчетности или удобства следователя, квалификации правонарушения.
  • Свидетель рискует оказаться обвиняемым, если дело зарегистрировано, а виновного найти не удалось; это удерживает людей от обращения в полицию (особенно обладателей низкого статуса, принадлежащих к проблемной группе), а также используется для давления на свидетелей (эффективно в силу обвинительного уклона судов и пыточных условий в СИЗО).

Права подозреваемых (законность следственных действий, равенство сторон в процессе):

  • Пытки и нарушения законности в ходе предварительного расследования, особенно на этапе между регистрацией правонарушения и возбуждением уголовного дела, когда временные ограничения создают для оперативных работников стимулы использовать любые средства для ускорения процесса.
  • Фабрикация доказательств, оформление бумаг задним числом.
  • Социальная сортировка подозреваемых: у людей, принадлежащих к незащищенным или «подозрительным» с точки зрения полиции группам (бедные, молодые, мигранты, наркозависимые, проживающие без регистрации, не имеющие постоянного места работы), больше шансов стать фигурантом уголовного дела.
  • Сдвиг этапов уголовного дела, когда решения принимаются на более ранней стадии, т.е., в условиях, обеспечивающих меньше правовой защиты фигуранту.
  • «Штамповка» судами и прокурорами разрешений на следственные действия, затрагивающие права граждан; автоматическое удовлетворение судами ходатайств о заключении под стражу.
  • Поверхностный характер прокурорского надзора над законностью в ходе ОРД и следствия, дознания, не обеспечивающий защиты прав фигуранта.
  • Отсутствие у защиты права проводить собственное расследование и свободно представлять любые доказательства в суде.
  • Обвинительный уклон судов, неравноправие сторон в процессе.
  • Замена оправданий квазиоправданиями (примирение с потерпевшим, условный срок).

Правовые интересы общества: неотвратимость наказания, равенство перед законом, безопасность взаимодействия с полицией:

  • Небезопасность самого по себе взаимодействия с полицией даже для свидетеля, потерпевшего, понятого.
  • «Работа на показатели», отбор удобных и выгодных для отчетности кейсов за счет более сложных и социально опасных.
  • Выборочное преследование преступности социально незащищенных групп граждан, социальное неравенство в выборе дел; в обращении полиции; в выборе процессуальных мер; в приговорах.
  • Фиктивный характер судебной сделки, отсутствие реального вознаграждения за нее для обвиняемого.
  • Политическое использование исполнительной властью силовых структур и судов.

Эффективность организации работы, использования бюджетных средств и времени сотрудников:

  • Избыточное возбуждение дел, назначение прокурорских проверок без жалоб со стороны граждан (отсутствие в деле потерпевшего, который может «качать права», для полиции «плюс» в принятии решения об уголовном преследовании).
  • Перекос в пользу «преступлений без жертвы»: работники силовых структур широко пользуются своим правом инициировать уголовные дела без заявителя, так как это дает больший простор для манипуляции отчетностью (можно возбудить столько и таких дел, сколько нужно, чтобы «подогнать» показатели, можно не возбуждать дела, пока точно не знаешь, кто будет обвинен).
  • Перегруженность сотрудников бумажной работой в силу экспоненциального роста требований к учету и отчетности.
  • Низкие зарплаты персонала судов, приводящие к низкому качеству кадров и (учитывая особенности рекрутинга) в дальнейшем судейского корпуса.
  • Перегруженность судей, отсутствие рабочего времени на предварительное знакомство с делом и написание судебных решений.

 

Глава 5. Полиция и общество

5.1. Социологические исследования о полиции

В ходе подготовки Концепции реформы правоохранительной функции в России были проанализированы наиболее значимые социологические исследования, относящиеся к данной проблеме (См. Приложение. ). Большинство таких исследований проведено в рамках социологии права, социологии девиантного поведения и социального контроля. Исследования, в которых социология права понималась как отрасль юридической науки, не анализировались, как имеющие предметы и методы, несоответствующие цели проводимого анализа.

Были проанализированы, в частности, результаты социологических исследований того, как российские граждане реагируют на законы и их применение, в первую очередь, в исполнении государством правоохранительной функции, каков общественный запрос на её исполнение, каковы в общественном сознании представления о правах и правилах в её исполнении, укоренённые привычки и стереотипы поведения в этой сфере, а также – каковы социальные взаимодействия граждан с представителями правоохранительных органов и судов и внутри самих этих органов власти. В анализ были включены также исследования социальной среды и социально-психологических аспектов службы в полиции.

Наиболее существенной проблемой проведения такого анализа результатов социологических исследований стало либо отсутствие исследований реальной, а не нормативной деятельности полиции и других правоохранительных органов, а также судов, либо практически полная закрытость информации о результатах таких исследований, как правило, становящихся информацией для служебного пользования. Кроме того, при существующем разнообразии направлений и методов этих исследований ни одно из них не ставило целью глубокого и всестороннего анализа деятельности полиции и других правоохранительных органов, включая взаимодействия граждан с ними.

Коммерциализация служебной деятельности полиции

Экономическая деятельность работников правоохранительных органов, в первую очередь, милиции изучалась методами анкетных опросов и полуформализованных личных интервью с работниками правоохранительных органов. Предметом исследования были средства и способы зарабатывания ими денег, их участие в частном бизнесе и влияние на разрешение деловых конфликтов[25].

Исследования показывают, что в различных регионах России коммерческой деятельностью в милиции в рабочее время занимались от половины до 2/3 сотрудников, что является высоким уровнем для такого показателя[26]. Была выявлена специализация подразделений и служб милиции по видам осуществляемой коммерческой деятельности в рабочее время, что определяется более или менее объективно типами социальных групп, с представителями которых чаще всего контактируют милиционеры. Так ГИБДД занимаются охраной различных коммерческих структур и оказанием платных услуг за оформление документов (помимо государственной пошлины), реже – транспортных услуг, извоза. Кроме того, неформальные доходы сотрудники ГИБДД получают от получения взяток вместо штрафов на дорогах. Подразделения по борьбе с организованной преступностью[27] и следствие получают неформальную оплату тех или иных незаконных услуг представителям преступного мира. Аналогичные неформальные вознаграждения получают от частного бизнеса и мелкого криминала подразделения по борьбе с экономической преступностью, уголовного розыска, инспекций по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних и некоторые другие. Участковые и некоторые другие службы, постоянно контактирующие с гражданами, получают неформальную оплату за предоставление им услуг[28].

Для сотрудников милиции, а теперь и полиции, в сложившейся в нашей стране ситуации не легко, но вполне возможно найти дополнительные доходы, как в рабочее, так и в свободное от службы время. Фактически, это означает, что на рынке платных услуг милиции, а теперь и полиции, сложился устойчивый спрос. Это означает, что не только сами служащие милиции, а теперь полиции, ищут возможности получения дополнительных неформальных доходов, но и окружающая их социальная среда имеет устойчивый спрос на получение от них неформальных услуг, за которые эта социальная среда готова платить[29]. Предоставление полицией (милицией) оплачиваемых неформальных услуг гражданам и бизнесменам искажает исполнение этим органом власти правоохранительной функции, поскольку вносит в мотивацию служебной деятельности частные интересы.

Исследователи делают вывод, что значительные масштабы коммерческой деятельности сотрудников милиции имеют, по крайней мере, два серьезных последствия. Во-первых, органы милиции приобретают относительно высокую степень автономии от исполнительной и законодательной ветвей власти. Ведь государство теперь является далеко не единственным, а возможно зачастую и не главным их работодателем. Во-вторых, произошла спонтанная приватизация органов МВД России. Теперь на них существенно влияют частные группировки, которые воздействуют на кадровые назначения, продвижение по службе, уровень реальных доходов, а, возможно, и на политику, проводимую в сфере охраны правопорядка[30].

В-третьих, следует признать, что в связи с высоким уровнем включенности полиции в теневую экономическую деятельность этот орган власти стал уже способствовать дестабилизации общества[31], а не обеспечению в нём общего блага, правового поведения и безопасности, как это полагается по современным концепциям исполнения правоохранительной функции государством.

Сложившийся спрос на неформальные услуги полиции (милиции) органы государственной власти пытаются уничтожить прямым запретом на дополнительную занятость работников МВД РФ. В ответ, по данным социологических исследований, этот запрет массово игнорируется[32]. Это происходит потому, что, во-первых, в целом оплата труда в полиции (милиции) занижена и неадекватна ответственности и характеру выполняемой работы. Значительное расхождение между размерами зарплат и теми суммами денег, которые им требуются для нормальной жизни, сотрудники полиции (милиции) в значительной степени компенсируют с помощью участия в запрещенной им государством коммерческой деятельности[33]. Во-вторых, сотрудники полиции (милиции), оценивают свои возможности участия в коммерческой деятельности, как привилегию собственных должностей. Они не откажутся от таких привилегий ни при каких уровнях зарплат и других денежных выплат.

В современной России спонтанно, под действием многих факторов, сложился неформальный консенсус правительства, полиции и частного бизнеса. Этот консенсус заключается в том, что правительство экономит деньги государственного бюджета на финансировании полиции, но использует её для решений некоторых политических проблем: перераспределение собственности; поддержание контроля за гражданами; обеспечение необходимых результатов на выборах и т.п. При этом правительство разрешает в определённых рамках на практике экономическую активность полиции, компенсирующую недостаток её государственного финансирования. При этом допускается недобросовестное исполнение полицией своих государственных функций, в первую очередь, в отношении граждан. А различные экономические группы получают возможности фактического использования государственных полномочий полиции, включая и осуществление насилия, для решения частных или корпоративных проблем и конфликтов. Для полиции такое её использование выгодно тем, что позволяет повышать материальное благосостояние как отдельных сотрудников и начальников, так и целых подразделений. Разрушение этого консенсуса и формирование нового, при котором полиция стала бы работать на общественное благо, возможно только при коренном изменении политического режима в стране.

Исследователи оценивают коммерческую деятельность полиции (милиции) как системную патологию, а потому считают, что необходимо создавать условия для постепенного её прекращения. Но они отмечают отсутствие простого и быстрого решения этой проблемы, поскольку экономическая активность работников полиции (милиции) не является результатом отдельных ошибок и преступлений некоторых недобросовестных сотрудников. Поэтому экономическая деятельность полиции (милиции) не прекратится, если противодействовать ей только правовыми мерами и усилиями правоохранительных органов[34].

Взяточничество во взаимоотношениях граждан и полиции

Вовлечённость полиции (милиции) в коммерческую деятельность определяет сравнительно высокий уровень взяточничества в этом органе власти.

Российские граждане весьма часто дают взятки сотрудникам ГИБДД, намного чаще, чем сотрудникам других подразделений полиции. По частоте дачи взяток ГИБДД уступает только взяткам в больницах, но это объясняется тем, что болеют все граждане и члены их семей, а автомобили имеют не все российские семьи. Среди автомобилистов 44% давали взятки сотрудникам ГИБДД, причём чаще взятки давали жители крупнейших российских мегаполисов – Москвы и Санкт-Петербурга, высокообразованные и материально обеспеченные[35]. Поэтому практика решений проблем автомобилистов с ГИБДД стала в последние годы в нашей стране одним из признаков принадлежности к успешным, хорошо образованным и материально обеспеченным социальным группам. Такая социальная особенность взяточничества в ГИБДД существенно осложняет противодействие этому негативному социальному явлению, потому что оно стало привычным для социальных групп, которые меньше других заняты решениями своих материальных проблем и могли бы во взаимоотношениях с ГИБДД действовать в общественных интересах, отказываясь от взяток. Но именно для таких социально активных и успешных социальных групп приоритетом во взаимодействиях с ГИБДД является решение собственных проблем, минимизация собственных усилий для их решений.

В исследованиях Фонда ИНДЕМ проводилось углублённое изучение параметров рынков специфических коррупционных услуг, которые органы власти и управления оказывают гражданам за взятки. Эти рынки можно назвать рынками бытовой коррупции, потому что на них граждане решают чаще всего свои бытовые проблемы. В частности, по результатам исследований бытовой коррупции 2001, 2005 и 2010 годов удалось оценить ту часть этого рынка, которая относится к милиции[36] и ГИБДД.

По результатам исследований Фонда ИНДЕМ риск попадания в ситуацию, когда взятка вымогается или гражданин сам понимает, что её нужно дать в милиции росла с 2001 к 2005 году от 27% до 40%, а к 2010 году снизилась до 26%. Но для ГИБДД этот показатель с 2001 к 2005 году практически не менялся и составлял 59-60%, а в 2010 году несколько снизился до 52%, что вдвое выше среднего показателя для милиции в целом. За тот же период готовность граждан при попадании в такую ситуацию давать взятки снижалась в милиции с 77% в 2001 году до 28% в 2010 году, а в ГИБДД – с 86% до 69%, т.е. существенно меньшим темпом, чем для милиции в целом[37].

С 2001 к 2005 году в среднем объём всех проанализированных рынков бытовой коррупции вырос незначительно, примерно на 6,6%, что вполне сравнимо с уровнем инфляции за тот же период. За следующие 5 лет с 2005 к 2010 году общий объём тех же рынков вырос чуть больше, на 7,9%, но и этот показатель близок к уровню инфляции за тот же период. Объёмы рынков коррупции в ГИБДД и в милиции за те же периоды менялись иначе. Объём рынка бытовой коррупции в милиции постоянно рос: с 2001 к 2005 году примерно на 41%, а с 2005 к 2010 году – примерно в 12,8 раз и составил 16211 млн рублей, т.е. существенно более высоким темпом. Объем рынка бытовой коррупции в ГИБДД с 2001 к 2005 году снизился примерно на 29,1%, а с 2005 к 2010 году – вырос примерно в 3,1 раз и составил 24436 млн рублей. При этом в течение всего периода с 2001 по 2010 годы объём рынка бытовой коррупции в ГИБДД существенно превышал объём аналогичного рынка в милиции[38].

В соответствии с данными исследований с 2001 к 2005 году средний размер взяток на рынке бытовой коррупции в ГИБДД немного вырос, а в милиции существенно снизился. На обоих этих рынках бытовой коррупции в 2005 году размеры взяток стали сравнительно невысокими, если их сравнивать со средним уровнем размером взятки в целом по всем проанализированным таким рынкам: в милиции ранг средней взятки стал равным 12, а в ГИБДД – 13 из 14 возможных. Но в 2010 году размеры взяток в этих органах власти существенно выросли: в милиции – в 13,5 раз с 2005 года и стал составлять в среднем 12571 рубль, а в ГИБДД – в 2,7 раза и стал составлять в среднем 2445 рублей. Сопоставление этих данных с приведёнными выше уровнями готовности граждан платить взятки в милиции и в ГИБДД приводит к подтверждению вывода о существенно различающихся стратегиях поведения представителей этих органах власти на рынках бытовой коррупции. Граждане к 2010 году всё меньше демонстрировали готовность платить взятки милиционерам, а её представители увеличением размера взяток пытались сохранить объём рынка этих взяток. И необходимо отметить, что им это удалось, более того, объём рынка бытовой коррупции в милиции с 2005 к 2010 году вырос примерно в 12,8 раз[39].

Но и стратегия поведения представителей ГИБДД на своём рынке бытовой коррупции оказалась успешной: размер взятки повысился за тот же период в 2,7 раза, но остался примерно в 2,1 раза ниже среднего по всем проанализированным рынкам бытовой коррупции с сохранением почти на неизменном уровне готовности граждан эти взятки давать. Поэтому объём рынка бытовой коррупции в ГИБДД вырос в 3,1 раз, что по темпу меньше, чем в милиции, но существенно обогнал рынок бытовой коррупции в милиции по объёму. В 2010 году объём рынка бытовой коррупции в ГИБДД стал вторым по объёму, уступая только рынку взяток для получения бесплатной медицинской помощи. При этом в 2005 году объём рынка бытовой коррупции в ГИБДД был шестым среди всех проанализированных рынков бытовой коррупции. Следовательно, по объёму взяточничество в ГИБДД с 2005 к 2010 году существенно выросло, и стало одним из ведущих из всех проанализированных Фондом ИНДЕМ рынков бытовой коррупции.

В соответствии с результатами социологических исследований с высокой вероятностью является невозможным снизить уровень коррупции в полиции, в других правоохранительных органах и в судах только усилиями начальников и служащих этих ведомств. Причина в том, что в этих органах власти сформировались и устойчиво поддерживаются социальные практики обеспечения личных и частных интересов, практики совершения коррупционных действий, а нередко и соответствующая социальная среда, способствующая коррупции в этих органах власти и отвергающая всех, кто пытается осуществлять свои должностные полномочия без использования коррупционных отношений.

Кроме того, развитость коррупционных практик в полиции, а также вовлечённость в них достаточно широких социальных групп граждан, не позволяет снизить уровень коррупции в современной полиции ни только мерами правового воздействия, ни принятием решений руководством МВД России без участия граждан, правозащитных, общественных и некоммерческих организаций. Граждане и их объединения должны не только осуществлять контроль исполнения полномочий полицией без коррупции, но и быть вовлечены в процедуры принятия решений, позволяющие решать различные проблемы взаимодействий с полицией без использования коррупционных действий.

Социальная среда поддерживает коррупцию в ГИБДД

К коррупции в её изначальном смысле, т.е. к искажению в личных или частных интересах исполнения государственных функций, следует отнести очень существенное расхождение с законом повседневных практик правоохранительных органов и судов, которое, в частности, можно обнаружить в анализе траектории уголовного дела, с очень высокой вероятностью приводящей к обвинительному решению суда.

Подразделения ГИБДД поражены коррупцией много сильнее других в современной российской полиции. Это происходит не только в силу особенностей взаимодействия ГИБДД как полицейской службы с гражданами, но и под воздействием социальной среды, сложившейся и поддерживаемой в ней.

В большинстве своём лица, совершающие коррупционные преступления в ГИБДД, являются профессионально зрелыми, высокообразованными сотрудниками с большим стажем практической работы. Как правило, такой преступник совершает коррупционные преступления, исходя из корыстной заинтересованности. Служащие в ГИБДД от 1 до 3 лет существенно реже совершают коррупционные действия. В первые годы своей службы они познают её основы и изучают свои права. А затем – либо увольняются, либо вовлекаются в постоянную коррупционную деятельность, которая стала таким образом неформальной нормой в этой службе[40]. Сотрудники ГИБДД в коррупционные действия вовлекаются нередко не по корыстным мотивам, а чтобы не выделяться из социальной среды, в которой проходят службу. Социальная среда в ГИБДД адаптирует к себе начинающих сотрудников, провоцирует их к участию в коррупционных действиях, и – напротив – выталкивает из себя тех, кто хотел бы служить честно и выполнять свои должностные обязанности бескорыстно.

Значительным фактором, влияющим на распространение коррупции среди сотрудников органов внутренних дел и ГИБДД является неэффективность кадрового обеспечения. Нередко в органы внутренних дел, в том числе и подразделения ГИБДД, принимаются лица, которые не смогли устроиться на работу в иные учреждения и организации. А по опросу сотрудников ГИБДД около половины из них устраиваются в органы внутренних дел с целью использования службы в корыстных целях. И лишь меньшинство – только 16% – приходит в милицию с целью ведения борьбы с преступностью[41].

Для обеспечения реального противодействия коррупции в ГИБДД необходимо изучение личностей совершающих такие преступления, наряду с анализом условий и среды их совершения.

Можно рекомендовать, чтобы в ходе реформирования полиции была разрушена внутренняя социальная среда ГИБДД, провоцирующая и поддерживающая коррупцию. Возможно, для этого придётся расформировать эту службу и создать новую, например, по типу дорожной полиции в развитых странах Европы. Кроме того, и в других подразделениях полиции необходимо принять меры к разрушению внутренней социальной среды, способствующей вовлечению сотрудников в коррупцию. Насколько развита такая социальная среда, как она воздействует на сотрудников и какие меры по её разрушению были бы эффективны, могут показать углублённые социологические исследования подразделений полиции.

Граждане не доверяют правоохранительным органам

Уровни доверия граждан периодически определяются во всероссийских репрезентативных опросах, которые показывают, что большинство граждан правоохранительным органам не доверяют или относятся с опасением. В последнем опросе Центра Юрия Левады на эту тему, проводившемся в апреле 2012 года так высказалось 63% респондентов, 31% доверяют или скорее доверяют правоохранительным органам[42].

Важнейшей причиной такого отношения граждан к полиции является следующая. По данным опросов того же Центра Юрия Левады в отношении милиции с небольшими колебаниями в течение периода с 2004 по 2010 годы не менее 60-65% респондентов отвечали, что она занята обеспечением своих собственных интересов, а не обеспечением безопасности граждан[43].

Низкий уровень доверия граждан милиции и ГИБДД и невысокий уровень знания гражданами их задач, функций и полномочий способствуют довольно высокой распространённости в российском социуме представлений о том, что милиция и ГИБДД, в частности, действуют, в основном, реализуя собственные интересы, а не интересы граждан. Поэтому большинству граждан следует скорее опасаться контактов с полицией, и вряд ли следует надеяться на её помощь в деле обеспечения своей безопасности. Этот вывод общественного мнения подтверждает информация из СМИ о нарушениях прав и интересов граждан полицией и ГИБДД, рассказы о таких нарушениях знакомых и соответствующий личный опыт. В совокупности общественное мнение о полиции и, особенно, ГИБДД в нашей стране является скорее негативным, чем позитивным. Кроме того, российские граждане ощущают отстранённость от деятельности этих органов власти, что, в свою очередь, стало одним из факторов сравнительно высокого уровня коррупции в полиции и, особенно, в ГИБДД.

Уровень доверия правоохранительным органам и судам в современной России остаётся низким, это положение не меняется в течение десятилетий, правовая, судебная и полицейская реформы ситуацию не изменили в лучшую сторону. С одной стороны, низкий уровень доверия граждан является следствием их неудовлетворённости деятельностью правоохранительных органов и судов, а с другой – следствием их исключения из исполнения государством своей правоохранительной функции.

В общественном мнении о полиции преобладают негативные оценки

С 1 марта 2011 года в России милиция переименована в полицию, была проведена переаттестация личного состава. Но по оценкам 66% граждан, которые приводит по результатам своего сентябрьского опроса Фонд «Общественное мнение», полиция работает, как и прежде, ничего не изменилось. Что полиция стала работать лучше указали только 9% россиян, а 7% из них думают, что стала работать хуже[44]. При этом по оценкам социологов общий индекс «Оценка работы полиции» составляет 49,2. Индекс измеряется в пунктах и может колебаться в пределах от 0 до 100. Значение индекса меньше 50 указывает на преобладание негативных оценок, а больше 50 – позитивных. Значение 50 показывает баланс положительных и отрицательных оценок[45]. Следовательно, пока в оценках гражданами полиции преобладают негативные.

5.2. Экспертные суждения о состоянии правоохранительной системы в России

В процессе реализации нашего проекта был проведен мозговой штурм и четыре отдельных глубинных интервью с экспертами. Наши эксперты рекрутировались из числа практиков – имевших опыт работы в МВД, прокуратуре, ФСБ – криминологов, правозащитников. Ниже обобщены их оценки и суждения по общему набору тем, предлагавшихся для обсуждения.

Оценка состояния правоохранительной системы

Главное: правоохранительная система далеко не всегда защищает права граждан, но нередко преследует невиновных.

Одна из главных причин – промежуточное состояние между не до конца демонтированной советской  правоохранительной системой и недостроенной новой, адекватной структуре и функциям демократического государства. Отмечается несоответствие сохранившихся неформальных практик старого следствия новой общественной ситуации, а также несоответствие между новыми процессуальными требованиями и старым правосознанием. Практически единодушно отмечается разрушительная роль «палочной системы» показателей эффективности, создавшей индустрию фиктивного раскрытия фиктивных преступлений, и вытесняющей работу по раскрытию тяжелых преступлений.

Отмечается патология во взаимоотношениях между гражданами и правоохранителями. Она выражается во взаимном недоверии и отсутствии общего для обеих сторон представления о миссии правоохранительной системы. Граждане ощущают себя находящимися по одну сторону баррикад, а преступность вместе с властью – по другую.

Эксперты отмечают также следующие проблемы:

  • всеобщая коррупция, противодействие которой носит имитационный характер;
  • неэффективная структура полномочий всего процесса от расследования до суда;
  • отсутствие современной системы целей, ориентированной на граждан, а не на власть;
  • большое число необоснованных отказов в регистрации преступления и возбуждении уголовного дела;
  • отрицательная селекция в правоохранительных органах, обусловленная незаконным давлением со стороны политических и административных властей, дающих полиции незаконные приказы, направленные на обеспечение защиты власти от граждан или решение других непубличных задач;
  • политическая и административная зависимость следствия;
  • использование представителей полиции безопасности в операциях в Чечне и других подобных столкновениях военного толка, что приводит к изменению психологических установок, препятствующих адекватному пониманию своей миссии на основном месте работы;
  • использование правоохранительных органов в борьбе между кланами;
  • пытки в полиции, стимулируемы необходимостью получения положительных показателей.

Эксперты полагают, что проблемы правоохранительной системы лежат и за ее пределами, в частности, помимо судов отмечается негативная роль ФСБ с размытыми и необъятными полномочиями, касающимися, в том числе, завышенного контроля за кадровыми назначениями и продвижениями.

Оценка прошедшей реформы и ее результатов

Общая оценка – негативная. Эксперты полагают, что единственная серьезная акция в ходе реформы – переаттестация. Но она проходила под знаком вымывания профессионалов, отказывающихся послушно исполнять незаконные приказы, и сохранения послушно-лояльных и коррумпированных. Новый закон о полиции всего лишь консервирует старую систему, прикрываясь отдельными хорошими словами и пожеланиями. Правильные интенции, намеченные в новом законе, не поддержаны остальными составляющими реформы и тем более не воплощены в практике.

Вот фрагмент одного из отчетов об интервью, дающий подробную картину:

«Социальная защищённость полиции совершенно недостаточна. У полицейских повысили оклады, но сняли льготы. В результате нет хорошего социального пакета; реальное благосостояние снизилось, потому что полицейский получает одинаково в Москве и в Твери, например. И поэтому в Москве – большой некомплект. Социальный пакет настолько мал, что не мотивирует на профессиональную работу и соблюдение закона.

Была искажена система отчётности, не позволяющая теперь анализировать реальную ситуацию с преступностью в стране. Большой ошибкой было сокращение службы по борьбе с организованной преступностью. Ещё большей ошибкой было уничтожение служб защиты закрытых городов и режимных объектов. Их передали местным органам, которые не соблюдали даже режим секретности. Ещё одной ошибкой было нарушение линейности транспортной полиции. Управление было по дорогам, а теперь все управления раздали по федеральным округам. Стало нарушаться время прохождения информации, управленческие решения. Сократили поселковые и сельских отделов полиции, вместо них создали межмуниципальные образования. Этим ухудшили доступ граждан к правосудию.

В ходе реформы вообще не решались вопросы координации исполнения правоохранительной функции между разными органами.

Никаких серьёзных антикоррупционных мер принято не было. Декларации о доходах оказались никому не нужны. Если должностное лицо в чём-то подозревается, он не даст реальных сведений. Кроме того, не было введено контроля расходов, т.е. не ввели нормы статьи 20 Конвенции ООН о противодействии коррупции. Нужны не декларации, а проверки оперативным путём, а потом полученные сведения предъявляются подозреваемому. А он должен будет объяснить все несоответствия его доходов и расходов. Нет никакой реакции на публикации в СМИ о нарушениях, преступлениях и коррупции.»

Неудачи реформ многими экспертами видятся в том, что реформированием МВД занималось само МВД.

Желаемая модель правоохранительной модели

Общее мнение экспертов состоит в том, что новая модель, а следовательно и реформа, должна охватывать весь комплекс – от судов до ФСБ. Новую модель надо описывать ее желаемыми качествами, включая ориентацию на граждан и завоевание их доверия. Структура органов должна выводиться из таких качеств. Новая система для ее агентов должна сочетать материальные и моральные стимулы; ориентацию работы на Конституцию и законы, а не указания начальников; адекватный набор целей. Говорится о кардинальном изменении системы показателей и уголовной статистики. Нужно стремиться искоренять искусственную латентность.

Эксперты единодушно указывают на необходимость ситуации в судах, говоря о том, что обеспечение независимости судебных решений – необходимый атрибут новой модели. Только наличие обоснованных оправдательных приговоров создаст стимулы для повышения качества следствия. Есть предложения о введении независимого и полноценного судебного следствия. Нужна ревизия УК и УПК.

Вопросы, по которым нет доминирующих позиций

Нет единства относительно задач полиции; немногими воспринимается идея, согласно которой полиция «предоставляет услуги». Так же не часто встретишь представления, согласно которым правоохранительная система защищает права и свободы граждан. Нет единства и вокруг того, что нужно придерживаться нынешних записей в законах.

Часть экспертов считает, что нужна решительная демилитаризация правоохранительных органов. Другие считают эту идею лишней и опасаются, что демилитаризация может вызвать отток кадров.

Многие эксперты считают важным провести федерализацию полиции, введя три уровня – федеральный, региональный и муниципальный, обосновывая необходимость такого кардинального решения рядом причин от учреждения подотчетности гражданам муниципальной полиции безопасности, и заканчивая необходимостью разрушения громоздкой и неэффективной системы вертикального подчинения. Вместе с тем, некоторые эксперты опасаются, что снятие федерального контроля при появлении муниципальной полиции может быть чревато взятием под контроль муниципальной полиции местными криминальными группами.

Нет единства в отношении прокуратуры и двух вопросов ее реформирования: нужно ли сохранять общий надзор, и нужно ли сохранять координирующие функции.

Вопросы, вызвавшие у экспертов затруднения

Это вопросы о ресурсах и рисках реформы. Когда удается получить ответ, они видятся в одном и том же месте. Одни эксперты говорят, что порядочные и профессиональные люди есть на всех уровнях правоохранительной системы. Некоторые эксперты считают, что их концентрация падает с ростом уровня управления. Но в любом случае проведение реформы требует прямой апелляции к таким людям. Но там же видятся и риски саботажа реформы. Вполне возможно, что эти точки зрения не противоречат друг другу.

Как правило вызывают затруднения вопросы о стратегии (принципах) реформы и методах ее реализации. Ответы на такие вопросы обычно подменяются указанием на какие-либо меры. За редкими исключениями эксперты гораздо подробнее анализируют проблемы, чем описывают пути их устранения и желаемую модель полицейской функции.

5.3. Полицейская реформа и СМИ

Несомненно, что реформа правоохранительной функции в России прошла два этапа развития информационного внимания. Первый этап – постепенный рост внимания с ускоряющимся нарастанием и ростом ожесточенности оценок по мере того, как проявлялись и становились предметом обсуждения все новые проблемы – коррупция, пытки, стрельба по людям. Второй этап был инициирован самой властью, когда было принято политическое решение об общественном обсуждении проекта закона о полиции. Немало оценок, фигурировавших в тех же СМИ[46], сходились в том, что использование итогов затеянного обсуждения было во многом декоративным.

Судя по той информации, которая представлена в проанализированных нами изданиях, реформа проходила с присущей нынешней власти особенностью: демократические методы, реализуемые в рамках авторитарного контроля. Поправки, которые были внесены в законопроект после интерактивного обсуждения, носят, скорее, формальный характер, пожелания, высказанные публично, остались вне внимания реформаторов. Интенсивно обсуждалась в СМИ проблема внешнего «причесывания» ведомства без глубоких преобразований. Были потрачены огромные средства на смену названия, на переаттестацию, на структурные перетасовки, но по факту результаты опросов общественного мнения демонстрируют незначительное повышение степени доверия нынешним стражам порядка, а в некоторых областях оно и вовсе уменьшилось.

Изначально намерения преобразовать ведомства были самыми благими: оставить весь негативный опыт «милиции» в прошлом, начать жизнь «полиции» с чистого листа и с отобранными служащими. Но по факту ответственность за квалификацию переаттестованных сотрудников в первую очередь ложилась на начальников структурных подразделений и отсев осуществляли, по сути, они, составляя рекомендации на служащих, они решали кого оставить – эффективного работника или лично преданного оперативника. В условиях нынешней политической нестабильности и опасности очередной перемены в министерстве даже честному и справедливому руководителю есть над чем подумать. При таком положении дел выходит, что лично зависимый состав возглавляет начальник отдел, находящийся, в свою очередь, в личной зависимости от начальника подразделения, главы управления, заместителя министра и так далее. Выстраивается своего рода вертикаль, работающая во имя интересов того, кто ее возглавляет.

В законопроекте, безусловно, повысились требования к сотрудникам правоохранительных органов, но сами требования главным образом направлены на повышение степени отчетности и оперативник, по оценкам комментаторов, погрязает в бумажной волоките вместо реальной борьбы с преступностью.

Кроме того, многие издания отмечают обилие новых прав, которыми стали обладать сотрудники «полиции» (в общей сложности 60 пунктов с многочисленными подпунктами). Но вызывают наибольшее опасения те пункты, которые содержат формулировку «на усмотрение сотрудника полиции», а так же пункты с довольно размытыми формулировками, под которые могут подойти практически все граждане РФ и проживающие на ее территории. Таким образом, в сложившихся условиях вертикали преданности подчиненных эта формулировка развязывает руки для выполнения практически любого распоряжения «сверху».

5.4. Общественное обсуждение реформы МВД

Но обсуждение проекта закона о полиции имело безусловный позитивный эффект, дополнив доминирующую в СМИ тему проблем правоохранительной системы темой способов решения этих проблем. В результате в СМИ и в Интернете было размещено множество разработок, содержащих различные предложения по реформе МВД[47]. Среди них выделялись раздел о реформе МВД в докладе Института современного развития «Россия XXI века: образ желаемого завтра», доклад «Концепция реформирования МВД РФ» Рабочей группы НПО по реформе милиции, доклад «От милицейского произвола – к профессиональной полиции» движения «Солидарность» и многие другие.

Оценка проблем МВД в независимых докладах

В оценках докладов наиболее представлены как негативные проявления в деятельности правоохранительной системы так и причины этих негативных эффектов. Отмечены следующие основные негативные проявления:

  • высокий уровень коррупции;
  • произвол со стороны правоохранительных органов и необоснованное насилие со стороны сотрудников;
  • пренебрежение к закону и некомпетентность сотрудников правоохранительных органов;
  • корпоративность и круговая порука.

В перечне причин чаще всего указываются:

  • отсутствие контроля со стороны общества за всей правоохранительной системой;
  • неопределенный правовой статус Прокуратуры;
  • архаичность системы МВД;
  • слишком разнообразные функции, возложенные на ФСБ;
  • неэффективная централизованная вертикаль органов правопорядка;

Представления о желаемой модели

Большинство предложений, фигурирующих в докладах, были весьма радикальны и выходили достаточно серьезно за пределы рамок изначально запланированной дискуссии вокруг проекта закона о полиции. Ниже приведены наиболее типичные предложения:

  • введение Федеральной службы криминальной полиции вместо МВД и разделение полиции на федеральную, региональную и муниципальную;
  • разграничение юрисдикционной компетенции полицейских органов и спецслужб;
  • введение механизмов общественного контроля за деятельностью правоохранительных органов.

Стратегии реформирования

Чаще всего в докладах не рассматриваются такие аспекты реформы как стратегия или методы (принципы) осуществления реформы. Нередко принципы проведения реформы смешиваются с отдельными мерами или задачами. Наиболее развернуто принципы реформы изложены в докладе Рабочей группы НПО по реформе милиции. Вот список этих принципов:

  • Принцип аполитичности полиции/милиции;
  • Принцип демилитаризации милиции;
  • Принцип общественного участия в деятельности милиции;
  • Принцип поддержки альтернативного способа разрешения уголовно наказуемых деяний;
  • Принцип прокурорского-судебного контроля;
  • Принцип исключения внепроцессуальных прав милиции;
  • Принцип разделения функций и исключения дублирующих функций (принцип взаимоконтроля, оптимизация);
  • Принцип частичной приватизации функций милиции.

Там же формулируются базовые подходы к реформе:

  • конечность реформы;
  • вневедомственный подход;
  • взимозависимость контекстов реформирования милиции, уголовной юстиции, административной реформы и реформы органов местного самоуправления;
  • анализ и учет современных стандартов деятельности полиции и ее реформы в других государствах;
  • прозрачность и публичность процесса реформирования милиции.

Основные меры

Конкретные меры, предлагавшиеся в различных проектах, часто пересекались, что не удивительно. Наиболее часто встречающиеся предложения: федерализация структуры полиции, упразднение войсковой компоненты, взаимодействие с обществом. Пожалуй, наиболее подробный список приведен в докладе движения «Солидарность»:

  • Упразднение централизованной федеральной вертикали МВД.
  • Увеличение полномочий районных отделов полиции.
  • Принятие федерального закона «О муниципальной полиции»,
  • Изменение критериев эффективности работы полиции.
  • Полное упразднение внутренних войск МВД.
  • Упразднение так называемых «отрядов милиции особого назначения» (ОМОН) – силовой политической полиции, не используемой для борьбы с преступностью.
  • Формирование профессионального корпуса офицеров и сержантов муниципальной полиции, развитие в стране сети профессиональных полицейских академий.
  • Обеспечение финансирования системы районных отделений полиции за счет адекватного перераспределения налоговой нагрузки от федерального к региональным и от региональных к местным бюджетам, а также за счет специальной федеральной программы развития инфраструктуры районной полиции.
  • Принятие федеральной программы развития инфраструктуры районной полиции.
  • Упразднение действующей федеральной вертикали ГИБДД-ГАИ. Формирование дорожной полиции на основе местных отделений полиции.
  • Кардинальная кадровая ротация в органах правопорядка.
  • Полное упразднение института особых мест заключения для правонарушителей из числа сотрудников органов правопорядка.
  • Повсеместное создание комитетов общественного контроля за деятельностью полиции с широкими, законодательно закрепленными полномочиями по доступу к отчетности о деятельности полицейских отделений.
  • Запрет для полиции на произвольную проверку документов у граждан на улице.

В целом совокупность различных независимых разработок образует вполне совместимый и взаимодополняемый, за редкими исключениями, комплекс. Не случайно можно найти немало перекличек между предложениями, встречающимися в этих разработках, и предложениями, которые предлагаются в следующем разделе нашего доклада.

 

Глава 6. Полицейская функция через призму статистического анализа

Данная часть нашего проекта[48] была предпринята для достижения следующих целей:

  • сравнить Россию с другими странами;
  • установить факторы, влияющие на качество осуществления полицейской функции;
  • определить возможную модель реализации полицейской функции в России.

Для достижения указанных целей анализировались статистические данные из следующих источников:

  • Данные российской официальной статистики.
  • Данные ООН по уголовной статистике[49].
  • Данные всемирных опросов общественного мнения социологической службы Gallup (в части вопросов, относящихся к сфере исследования)[50].
  • Данные рейтингов проекта Nations in Transit американской общественной организации Freedom House[51].
  • Данные Всемирного банка по проекту World Governance Indicators[52].
  • Бюро Евростат[53];
  • Статистические данные стран ОЭСР[54];
  • Индексы проекта «Верховенство права»[55].

Переменные из указанных источников либо напрямую применялись для анализа, либо использовались для конструирования новых переменных. Кроме того, переменные использовались для построения различных классификаций стран. Для решения исследовательских задач рассматривались переменные, которые могут быть разбиты на следующие группы:

  1. Переменные, характеризующие результаты работы правоохранительной системы (например, число преступлений того или иного вида).
  2. Переменные характеризующие некий выявляемый в процессе исследования тип правоохранительной системы или, что более реально, выделяются типы стран, объединяемых некоторым сходством, за которым стоит общность типов правоохранительных систем.
  3. Переменные описывающие свойства и качества институциональной среды, в которой функционирует правоохранительная система (например, качество законодательства).

В процессе исследования было сформировано описание России в терминах переменных первых двух типов и изучены зависимости между переменными всех трех типов, как это вытекало из целей и задач исследования. Кроме того было идентифицировано состояние России в терминах переменных второй группы для определения тренда, в котором должно осуществляться ее реформирование. Все использовавшиеся переменные тщательным образом проверялись на валидность (в общем смысле – соответствие исследовательским задачам).

6.1. Состояние и динамика преступности в России

Число зарегистрированных убийств (на 100 000 населения) – общепринятый показатель, который используется для описания состояния преступности и борьбы с ней в разных странах. Не только потому, что убийство – самое тяжкое преступление против личности, но и потому, что этот вид преступлений обладает малой латентностью (т.е. число официально зарегистрированных преступлений не слишком сильно преуменьшает число реально совершенных преступлений данного вида).

Официальные данные о числе убийств демонстрируют позитивную динамику.

Рисунок 6.1. Число преднамеренных убийств (на 100 тыс. населения) ежегодно фиксируемых в России с 1995 по 2009 г. по данным ООН

Мы видим устойчивое падение числа убийств с 2002 г. Однако если начать сравнивать эти данные с данными мировой статистики, то картина окажется не столь благополучной. Согласно официальным данным ООН за период с 1995 по 2009 г. уровень убийств в России (в расчете на 100 000 населения) превысил примерно в три раза типичный (медианный) уровень убийств на постсоветском пространстве, в шесть раз – в мире, в 11 раз – среди стран G20 и более чем в 12 раз – уровень убийств в Европе. За весь этот период уровень убийств в России превышал уровень убийств всех стран постсоветского пространства и всех стран Европы. Тенденция к снижению числа убийств в России, отраженная в статистике ООН (как, впрочем, и в официальной внутренней статистике) не является специфической для России, и отражает современные тренды. Но это падение растворяется, когда оно сопоставляется со средними тенденциями для стран из разных выборок. Кроме того, здесь не учитываются данные о латентности. А тут картина крайне тяжелая.

Рисунок 6.2. Соотношение зарегистрированных и латентных убийств в России в 2002 и 2009 г.

Мы видим из диаграммы Рисунка 6.2, что если в 2002 г. на каждые три зарегистрированные убийства приходилось одно незарегистрированное, то в 2009 г. число незарегистрированных убийств уверенно обогнало число зарегистрированных[56]. По консервативным оценкам ученых из НИИ прокуратуры реальный уровень преступности в 2009 г. почти в девять раз превосходил официально заявленный.

С другой стороны, такое распространенное преступление как кражи, не являются в России сферой криминальной патологии. Скорее наоборот – и виктимизационные исследования российских ученых, и данные службы Гэллапа дают сопоставимые результаты. В итоге оказывается, что по совокупности криминальных угроз, фиксируемых опросами Гэллапа (кражи и нападения) мы по уровню виктимности совпадаем с Австрией, и лишь 23 % стран в мире могут похвастаться более благополучной ситуацией.

Вместе с тем, Россия занимает близкие к рекордным места по недоверию граждан к местной полиции и по субъективной оценке опасности нахождения на улице в темное время суток. Это противоречие объясняется фундаментальным обстоятельством: граждане, оценивая полицию и свою защищенность, относят сому полицию к сфере угроз своей безопасности. Не случайно среди редко применяемых статей Уголовного кодекса можно обнаружить статьи, касающиеся преступлений должностных лиц, причем крайне распространенных преступлений (типичные примеры – статья 144 «Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов», статья 299 «Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности»).

По данным службы Гэллапа на 2011 г., только девять стран из ста пятидесяти превосходят Россию по уровню недоверия полиции. Данный факт имеет практическое значение, ибо увеличивает латентность преступности вследствие отказа граждан сообщать о преступлениях: «У граждан подорвана мотивация к достижению справедливости, что является резонансной реакцией на реальную, демонстрируемую десятилетиями системную несправедливость власти. Применительно к размеру преступности это выражается в том, что жертвы преступлений часто отказываются от помощи юстиции, не верят в ее действенность и не подают соответствующие заявления и сообщения»[57]. Высокая латентность, подстегиваемая недоверием граждан, рождает ощущение безнаказанности, что способствует росту преступности. Тем самым возникает механизм воспроизводства и роста преступности, который становится одним из источников угроза не только для граждан, но и для страны в целом, подрывая социально-политическую устойчивость.

Искусственная латентность имеет часто и сугубо политическую природу. В этом несложно убедиться, если проанализировать практическое применение статей Уголовного кодекса РФ. Среди статей, почти не применяемых в силу действия искусственных приемов фильтрации, мы обнаруживаем следующие: ст. 144 «Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов» (16 случаев за год); ст. 310 «Разглашение данных предварительного расследования» (17); ст. 299 «Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности» (32); ст. 301 «Незаконные задержание, заключение под стражу или содержание под стражей» (48); ст. 142.1 «Фальсификация итогов голосования» (49). Этот список говорит сам за себя, характеризуя политические перекосы в уголовном преследовании.

6.2. Анализ данных о правоохранительных системах

Россия занимает (по данным ООН на 2009 г.) одно из лидирующих мест по числу полицейских на 100 000 населения[58]. Больше только у четырех стран, включая Азербайджан. При этом число полицейских – фактор никак не влияющий на результативность работы полиции, как бы мы ее не измеряли. Не столь экстремально, но Россия отличается и довольно значительным числом судей. Такое сочетание свойственно большинству транзитных стран. При этом страны с сильными базовыми институтами и успешно противостоящие преступности отличаются сравнительно низким числом полицейских, но высоким числом судей. Отличие между транзитными и европейскими странами проходит и по числу контактов полиции с «клиентами»[59]. Европейские страны отличаются высоким числом контактов, а транзитные – средним.

Россия занимает промежуточное положение и по переменной Число представших перед судом (мы примерно в шесть раз превосходим Мексику и почти в пять раз уступаем Финляндии). Точно также мы находимся в промежуточном положении по числу осужденных (в десять раз превосходим Японию и в шесть раз уступаем той же Финляндии[60]). А вот по числу заключенных мы в числе лидеров, уступая только четырем странам, включая Азербайджан и США. При этом мы в полтора раза обгоняем Белоруссию и в девять раз Финляндию. Усреднено-статистический социологический портрет стран с большим тюремным населением выглядит малопривлекательно: там не доверяют честности выборов, не чувствуют себя на улицах безопасно и не доверяют местной полиции. Напрашивается такой вывод: массовая и длительная изоляция приговоренных судами от остальных граждан не создает этим остальным атмосферу безопасности.

Важной характеристикой правоохранительной системы страны оказывается отношение числа полицейских к числу судей; по ней Россия также занимает промежуточное положение. Чем выше баланс в пользу судей, тем в среднем меньше число убийств.

Одновременно такое соотношение корреспондируется с высокой эффективностью базовых государственных институтов. Это в меньшей степени характерно для выборки европейских стран, но абсолютно отчетливо проявляется на общей выборке стран и на выборке транзитных стран, а последняя для России является наиболее показательной.

Россия занимает невысокое место по такому показателю как Отношение числа представших перед судом к числу полицейских. Понятно, что чем выше значение такого показателя, тем больше результативность среднего полицейского. Такие страны отличаются сравнительным благополучием социологических показателей работы полиции. Эффективные европейские страны характеризуются невысоким числом полицейских по сравнению с числом судей, но высокой результативностью полицейских.

Пожалуй наиболее интересной и важной оказывается характеристика, описываемая отношением числа находящихся в заключении к числу осужденных. Ясно, что значения такой переменной растут, когда практикуются приговоры с длительными сроками заключений и доля приговоров на различные тюремные сроки сама по себе велика. Можно сказать, что такая переменная характеризует карательный характер уголовной юстиции (карательность – ниже). По этой переменной Россия снова занимает промежуточное положение. У нас в среднем на один приговор в год приходится один заключенный. В Финляндии это соотношение – один заключенный на пятьдесят (!) приговоров. Но зато на Ямайке число заключенных на один приговор в 16 раз выше, чем в России. Косвенные статистические свидетельства позволяют утверждать, что с ростом карательности увеличивается латентность уголовного правосудия. Рост карательности отрицательно влияет на социологические показатели работы полиции. Следующий рисунок дает пример одной из таких статистических закономерностей.

Рисунок 6.3. Диаграмма рассеяния стран на плоскости двух переменных для выборки европейских стран: Отношение числа находящихся в заключении к числу осужденных – горизонтальная ось; Число убийств – вертикальная ось[61]

В целом исследование убедительно показывает, что для правоохранительной системы России характерно промежуточное состояние: она частично перестала быть советской, сохранив многие негативные родовые признаки, но не приобрела черты работающей правоохранительной системы того или иного типа. Любопытно, что данный факт совпадает и с оценками экспертов, полученных в нашем проекте (см. Глава 5), и с данными изучения структуры правоохранительной системы (см. Глава 1).

Вместе с тем, согласно построенным в исследований классификациям, Россия принадлежит группе стран, находящихся в состоянии транзита, таким как Латвия, Словакия, Хорватия, Болгария, Латвия, Румыния. Все вместе они так или иначе движутся по траектории, по которой по разным характеристикам отстают от таких транзитных стран, как Венгрия, Словения, Литва, Эстония, Польша, Чехия, которые уже приблизились вплотную к средним странам Западной Европы. В целом это указывает на то, что для России наиболее естественен европейский тренд формирования эффективной полицейской системы.

6.3. Зависимости между качеством институтов и преступностью

Было обнаружено, что использовавшиеся в исследовании переменные, описывающие состояние правоохранительной системы, либо не влияют на ее результативность (как число полицейских), либо влияют отрицательно (как карательность правосудия).

Самые важные связи были установлены с показателями эффективности базовых институтов: высокая карательность юстиции сочетается с низкой эффективностью. Здесь снова проявляется уже описанный эффект: низкая эффективность институтов компенсируется высокой карательностью, что, очевидно, требует дополнительных затрат, но результата это не дает. Об этом свидетельствует высокая зависимость между карательностью правосудия и числом убийств. Степень эффективности власти здесь объясняет обе переменные.

Высокая эффективность снижает число убийств и позволяет ограничивать карательность юстиции, снижая издержки на поддержание установленного правового порядка. Это особенно проявляется на выборках транзитных стран и общей выборке. Любопытно, что при объяснении числа убийств посредством линейных регрессионных моделей отрицательное влияние карательности превосходит положительное влияние качества институтов.

Диаграмма следующего рисунка иллюстрирует одну из зависимостей из числа тех, что упоминались выше.

Рисунок 6.4. Диаграмма рассеяния стран на плоскости двух переменных для выборки европейских стран: Эффективность власти – горизонтальная ось; Число убийств – вертикальная ось[62]

Одной из наиболее важных институциональных переменных, влияющих на данные об уголовной статистике, оказывается Верховенство права. Если рассматривать все страны мира, то выясняется, что верховенство права положительно влияет на Социологический индекс успешности полиции. Но в странах с малоуспешной полицией повышенная активность полиции является компенсатором недостатка верховенства права. Если рассмотреть европейские страны, то в них верховенство права дополняется активностью полиции, и оба эти фактора формируют успешность полиции, оцененную посредством массовых опросов. Причем вклад верховенства права двукратно выше.

Как было отмечено выше, Россия по полицейской функции находится в промежуточной неустойчивой фазе. Она вышла из состояния тоталитарного, по своему непротиворечивого и эффективного, но не вошла в фазу, свойственную эффективным демократиям. Это присуще и многим другим транзитивным странам. Однако в России, с ее относительно слабым гражданским обществом и неконсолидированной модернизационной элитой, с огромной коррупцией, такое промежуточное состояние привело к крайне негативным эффектам в правоохранительной сфере.

Мы исходим из европейского выбора в процессе модернизации России, что подтверждает сравнительный статистический анализ, проведенный в данном исследовании и дает основания для недвусмысленного заключения. Реформа полицейской функции в России неотделима от совершенствования базовых государственных институтов. При этом особая роль отводится здесь верховенству права.

6.4. Россия и национальные модели полиции в Европе

Для достижения последней из сформулированных в начале главы целей рассматривалось три характеристики: численность полиции, финансирование полиции и результативность ее работы. Первые две характеристики описывают вложение государства в обеспечение безопасности – в людских и финансовых ресурсах.

Численность полиции в России сегодня составляет 547 полицейских на 100 тыс. жителей. В развитых странах (Западная Европа и США) численность полиции находится в интервале 155–370 на 100 тыс.; в среднеразвитых (Южная и Центральная Европа) этот показатель составляет 200–450 сотрудников на 100 тыс. населения. Более многочисленная, чем в России, полиция только в Беларуси (813). Среднемировой показатель — 300 полицейских на 100 тыс.

Бюджетные расходы на одного полицейского составляют в России 20,4 тыс. долларов. Для сравнения, в развитых странах этот показатель составляет от 74,2 (Франция) до 247,2 (Норвегия) тысяч долларов; в среднеразвитых — от 25,3 (Болгария) до 80,2 (Эстония) тысяч долларов на одного полицейского. На обеспечение правоохранительной функции Россия тратит до 3% ВНП . В высокоразвитых и среднеразвитых странах этот показатель находится в диапазоне от 0,5% до 1,6%.

Для регулярного сравнения России с другими странами было отобрано 30 стран, которые разбиваются на следующие четыре группы:

  1. Развитые страны: Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Испания, Италия, Нидерланды, Норвегия, США, Финляндия, Франция, Швеция.
  2. Группа стран Центральной и Восточной Европы (Болгария, Венгрия, Литва, Латвия, Польша, Сербия, Словакия, Чехия и Эстония)
  3. Страны бывшего СССР (Грузия, Казахстан, Россия, Украина, Беларусь)
  4. Развивающиеся страны (Бразилия, Нигерия и ЮАР). Статистические данные по этим трем странам часто отсутствуют, но в некоторых случаях они представляют собой любопытные кейсы.

На диаграмме Рисунка 6.5 группы стран сравниваются по числу полицейских. Видно, что повышенное число полицейских свойственно в Европе постсоветским странам. Это позволяет предположить, что здесь действует влияние постсоветской траектории.

Рисунок 6.5. Среднее число полицейских на 100 тысяч населения по группам стран

Когда обсуждается тема сокращения численности полиции, часто звучит аргумент о том, что Россия — страна большая, и малое количество полицейских не позволит обеспечить безопасность на такой большой территории.

Но на деле получается, что плотность полицейских на единицу площади в России выше, чем в других странах с похожим ландшафтом и большим объемом незаселенных территорий. В России один полицейский приходится на 21,9 км2 (или на 5,2 км2 Европейской части), тогда как в Финляндии один полицейский приходится на 40,6 км2, в Казахстане — один полицейский на 39,2 км2. Таким образом, Россия располагает возможностями для продолжения сокращения числа полицейских.

Теперь рассмотрим сравнительные данные о финансировании полиции. На диаграмме Рисунка 6.6 такое сравнение проводится и на основании средних расходов на одного полицейского, и на основании доли расходов на полицию в ВНП.

Рисунок 6.6. Финансирование полиции на одного полицейского в год по группам стран, тыс. USD

Тот факт, что Россия вместе с постсоветскими странами образует ясный тип стран с большой, но слабо финансируемой полицией, в отличие от ясной группы развитых стран, позволяет предположить, что сочетание двух характеристик – численность и финансирование – может задавать естественную классификацию стран. Этот вывод подтверждается применением методов автоматической классификации, результаты которого приводятся ниже в виде описания полученных классов – моделей полиции.

  • Модель 1 (Северные страны и США). В первую группу объединены страны с небольшим объемом совокупного финансирования полиции (до 1% ВНП) и небольшой численностью полицейских (до 300 человек на 100 000 населения), но при этом в этих странах велики удельные расходы на одного полицейского и составляют в среднем 172 тысячи долларов в год. В эту группу входят скандинавские страны: Швеция, Норвегия, Дания, Финляндия, германские страны — Германия, Австрия и Нидерланды, а также США.
  • Модель 2 (Россия и Беларусь). Это группа стран с небольшими совокупными расходами на правоохранительную деятельность и одновременно относительно низкими удельными расходами (в среднем 14 тыс. долл.). В нее входят Россия и Беларусь. При этом в этих странах очень велика численность полицейских.
  • Модель 3 (Южно- и Восточноевропейские страны). Третью группу образуют страны с довольно высокими совокупными расходами на полицию (1,2% от ВНП в среднем) и средней численностью правоохранительных органов (от 237 до 500 человек на 100 000). Расходы на одного полицейского в этой группе значительно ниже, чем в первой группе и составляют около 50 тыс. долл. В эту группу стран входят средиземноморские страны — Италия, Греция и Испания, а также страны Восточной Европы — Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Болгария, Эстония, Чехия.
  • Модель 4 (Британия). В четвертую категорию попадает только одна страна — Великобритания. В этой стране относительно небольшая численность полицейских (271 человек на 100 000), но при этом очень велики совокупные расходы на полицейскую деятельность и составляют 1,6% ВВП. Одновременно, британские полицейские достаточно хорошо оснащены: затраты на одного полицейского составляют 210 тысяч долларов.

Проведенный в нашем проекте анализ показывает, что общие показатели преступности не являются надежным показателем результативности работы полиции. Гонка за статистическими показателями, характерная для постсоветской полиции приводит к тому, что преступления замалчиваются и принимают статус латентных. Но высокий уровень латентной преступности в России в сочетании с высокой долей насильственных преступлений и, особенно, убийств, дает основания говорить о сравнительно низкой результативности работы полиции, т.е. о неудовлетворительности той модели, которая принята в России. Это значит также, что число зарегистрированных убийств может использоваться для регулярного сопоставления четырех моделей полиции с их результативностью. Приведенные выводы подтверждаются данными следующей таблицы. Для сравнения  используются медианные значения в группах.

Таблица 6.1. Показатели преступности в странах с различными моделями полиции

Модели Количество заре-гистрированных преступлений Количество заключенных Число убийств Число краж[63]
Модель 1 (Северные страны и США) 7429,57 81,61 0,95 2544,5
Модель 2 (Россия, Беларусь) 1845,90 497,18 8,55 843,9
Модель 3 (Южно- и восточно-европейские страны) 3307,75 175,53 1,55 1011,3
Модель 4 (Британия) 7769,73 150,80 1,20 6165,1

Итак, мы видим, что Модель 2 резко уступает в эффективности прочим моделям по относительному числу убийств.

С той же целью оценки результативности полиции используются данные опросов службы Гэллапа о доверии местной полиции. (Другие показатели не подтвердили валидности при сопоставительном анализе.) Показателен также вопрос о доверии судам. И то, и другое подтверждается данными Таблицы 6.2, которые указывают на совершенно четкое отличие Модели 2 от остальных.

Таблица 6.2. Доверие и модели полиции (медиана)

Модели Доверие к полиции Доверие к судебной системе
Модель 1 (Северные страны и США) 80,5 65,5
Модель 2 (Россия и Беларусь) 40,5 31,0
Модель 3 (Южно- и восточноевропейские страны) 60,5 39,0
Модель 4 (Британия) 76,0 62,0
ИТОГО 73,0 46,0

Таким образом мы видим, что нынешняя модель российской полиции, определяемая в терминах соотношения между численностью полиции и ее финансированием, не отличается результативностью. Ясно также, что российская полиция нуждается в дальнейшем сокращении и наращивании финансирования. Причем последнее может происходить именно за счет сокращения. Это с необходимостью должно дополнить другие компоненты полицейской реформы.

 

Глава 7. Опыт реализации полицейской функции
в федеративных странах

Для сравнения моделей реализации полицейской функции в федеративных странах были изучены сведения о полицейских системах в США, Германии, Швейцарии, Бразилии. Для целей анализа и сопоставления были выделены различные аспекты устройства и функционирования полицейских систем. Ниже приведены результаты проведенного сопоставления по основным аспектам[64].

Законодательное регулирование деятельности полицейских органов

Выяснилось, что во всех рассматривавшихся странах, кроме Бразилии, региональные юрисдикции в полицейской сфере самостоятельны, отделены от федеральных и весьма значительны. Т.е., нормативное регулирование полицейской деятельности на региональном уровне является весьма распространенной практикой в федеративных странах.

Система органов, выполняющих полицейскую функцию

Систему полицейских органов и спецслужб США составляют федеральные полицейские органы, полиции штатов, органы местной полиции.

Федеральная полиция, входящая в состав большинства федеральных министерств и ведомств, функционирующая на основе федерального законодательства и включающая: полицейские органы департамента юстиции, специальную федеральную полицию по охране столицы США, здания парламента и резиденции президента США, полицейские органы Министерства финансов, Управление расследований службы внутренних доходов Федерального налогового управления, Федеральное полицейское подразделение департамента почт, а также военную полицию Министерства обороны США.

Полиция штата включает полицейское управление полиции штата, службу безопасности штата, другие полицейские подразделения.

Также правоохранительную деятельность осуществляют органы местной полиции, железнодорожная и промышленная (частная) полиция.

Систему полицейских органов Германии составляют[65]:

  • Федеральное министерство внутренних дел Германии (Bundesministerium des Innern)[66] несет ответственность за обеспечение внутренней безопасности и защиты конституционного строя, защиту гражданского населения от бедствий и терроризма, административные вопросы и спорт.
  • Федеральная полиция (Bundespolizei или BPOL) подчиняется Министерству внутренних дел и выполняет комплексные задачи в соответствии с Федеральным законом о полиции и рядом других законодательных актов.Федеральная полиция тесно взаимодействует с организованной сетью различного рода служб безопасности федерального и земельного подчинения и на основе партнерства с коллегами-полицейскими федеральных земель и пограничными службами зарубежных стран.

Территория Федеративной Республики Германия состоит из 16 федеральных земель, имеющих собственные полицейские формирования, организация которых в каждой земле своя. Это обусловлено тем, что согласно Конституции Германии формирование и руководство полицейскими структурами является собственной прерогативой правительств федеральных земель.

Особое место в системе правоохранительных органов германии занимает Федеральное ведомство криминальной полиции (Bundeskriminalamt или BKA). Оно является центральным органом, отвечающим за координацию действий федеральных и земельных структур во всех вопросах, связанных с полицейской деятельностью; выступает в роли основного разведывательного ведомства и хранилища информации о деятельности полиции Германии; является учредителем Национального центрального бюро Международной организации уголовной полиции (Интерпол) Федеративной Республики Германия.

Систему полицейских органов Швейцарии составляют:[67]

  • Федеральный департамент юстиции и полиции Швейцариидепартамент занимается вопросами, касающимися безопасности в стране, борьбы с преступностью и терроризмом, политического убежища, иностранцев, полицейского и судебного международного сотрудничества по надзору за казино и лотереями и соблюдению авторских прав.
  • Федеральное бюро полиции – сотрудничает со своими международными и кантональными партнерами и служит информационным, координационным и аналитическим центром по вопросам, касающимся внутренней безопасности Швейцарии.
  • Правоохранительные органы кантонов – обеспечивают законность и порядок на территории соответствующего кантона. Полиция кантонов также выполняет функции уголовной полиции и несет ответственность за координацию действий в случае крупных аварий или стихийных бедствий. Кантоны также в основном определяют структуру своих сил полиции.

Также упоминания заслуживает и общественная полиция которая была создана в кантонах, которые либо территориально раздроблены, либо где местные общины традиционно имеют высокий уровень автономии (как например, в Берне и Цюрихе).

В Бразилии существуют следующие основные подразделения полиции:

  • федеральная полиция (federal police), которая выполняют функции аналогичные ФСБ России и осуществляет, например, паспортный контроль, визовую поддержку внутри страны и многое другое;
  • федеральная дорожная полиция (federal highway police) специализируется в сфере аналогичной ГИБДД;
  • федеральная железнодорожная полиция (federal railway police) – аналог полиции на транспорте;
  • гражданская полиция (civil police), являющаяся относительным аналогом нашего уголовного розыска;
  • военизированная полиция (military police) и военизированные пожарные бригады (military fire brigades) – первая имеет подчинение и нормативное регулирование на уровня штата и обеспечивает правопорядок (включая патрулирование, оперативное реагирование, силовые акции и т.п.); вторые отвечают за противопожарную безопасность.

Также в Бразилии существуют специальное объединенное Управление общественной безопасности (National Force of Public Safety), формирующееся из представителей военной полиции, прошедших жесткий отбор и призванные решать комплексные проблемы обеспечения общественной безопасности.

Есть ещё муниципальная полиция, но эта полиция занимается в основном парковками машин и дорожным движением, официально оружия не носит и имеет очень ограниченные полномочия, однако, они могут вызвать другие подразделения полиции уже с достаточными полномочиями и оружием. Вообще, полиции в Бразилии значительно меньше, чем в России, и отбор на службу более  избирательный[68].

Прокуратура

В США обвинение по уголовным делам – важная, но не единственная функция прокуратуры как совокупности правоприменяющих органов (федеральных, органов штатов и местных) исполнительной власти, выполняющих юридическое консультирование правительства соответствующего уровня, представляющих его интересы в судах и обеспечивающих исполнение закона. Прокуратура действует как служба обвинения, управомоченная именем государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения законов, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, поддерживать обвинение в судах.

Генеральный прокурор США, возглавляющий Министерство юстиции как приданный ему аппарат, выполняет такие функции, которые в других странах возложены на прокуратуру, министерство внутренних дел, органы контрразведки и уголовного розыска, тюремные ведомства. Сфера деятельности прокуратуры США, поэтому намного шире обычной для прокуратуры сферы уголовного преследования и государственного обвинения и не совпадает с традиционной для министерств юстиции сферы судебного управления.

Федерализм США обусловил существование трех самостоятельных звеньев прокуратуры: федерального, штатного и местного. Каждое звено имеет свои особенности в организации, комплектовании и компетенции и действует в пределах своей территориальной и предметной юрисдикции. Штат вправе на основе собственной конституции или соответствующего законодательства устанавливать организацию и определять объем полномочий прокуратуры в штате, а федеральная служба функционирует на основе законов, принимаемых Конгрессом США. Ни Генеральный прокурор США, ни подчиненные ему органы не управомочены руководить прокуратурами в штатах.[69]

Также, в каждом судебном округе (на которые для целей отправления правосудия по делам федеральной подсудности разделена территория США) имеется ведомство федерального прокурора США по данному округу. Прокуроры ведомства выполняют основной объем работы по осуществлению уголовного преследования по делам федеральной юрисдикции, направляют деятельность федеральных следователей в своих округах. Ведомства федеральных окружных прокуроров подчинены (через Министерство юстиции) Генеральному прокурору США.

Прокуратура Германии входит в состав министерства юстиции и ее структура совпадает со структурой судебной системы и подразделяется на федеральные и земельные органы прокуратуры. Органы прокуратуры образованы при земельных судах, а дела Федерации относятся к ведению прокуратуры при федеральном Верховном суде. В соответствии с системой судов земельные органы прокуратуры создаются при земельных судах всех уровней по вопросам, регулируемым земельным законодательством, а при федеральном Верховном суде — по вопросам федерального закона, федеральная прокуратура.

Главная задача прокуратуры – осуществление уголовного преследования. Прокуратура обязана начинать такие преследования, устанавливать обстоятельства дела, собирать доказательства, принимать решение об окончании расследования. Прокурор проводит допрос обвиняемого, свидетелей, эксперта; дает распоряжение полиции о проведении обыска, изъятии вещественных доказательств и об иных действиях. Прокуратура завершает расследование либо путем подачи публичного иска в суд с предъявлением обвинения, либо прекращает дело. На прокурора возлагается участвовать в главном судебном разбирательстве, вносить протест на решение судьи, выполнение действий по приведению в исполнение решения суда.

В Швейцарии прокуратура является частью судебной системы. Будучи включенной в систему судебной власти, прокуратура выполняет свои задачи по защите законности, прав граждан и охраняемого законом публичного интереса в соответствии с принципом законности и беспристрастности и действует при судах. Деятельность, отнесенная законодательством кантона к компетенции прокуратуры, осуществляется генеральным прокурором, прокурорами и их заместителями.

Прокурор вправе в любое время давать полиции указания и поручения по делу или принять его к своему производству. В последнем случае он осуществляет первоначальные следственные действия по возможности самостоятельно. Прокурор также вправе поручить полиции выполнить дополнительные следственные действия. Для этого он дает письменные, а в неотложных случаях, и устные указания. В случае осуществления органами полиции указаний прокурора сторона защиты имеет те же процессуальные права, как и в случае производства их органами прокуратуры.

Прокуратура Бразилии (Public Ministry) является органом, объединяющим независимых прокуроров, и относится к ведению федерации, согласно ст. 22 Конституции Бразилии. Структура бразильской прокуратуры стандартна для такой модели – органы прокуратуры (магистраты) представлены на федеральном уровне и уровнях субъектов федерации (штатов, федеральных районов и территорий).

Основной задачей прокуроров является содействие укреплению правосудия, что означает, что они обязаны не только осуществлять уголовное преследование по уголовным делам, но и, если в ходе судебного процесса они убедятся в невиновности ответчика, обращаться к судье с просьбой о его оправдании. За прокуратурой всегда остаётся последнее слово в отношении предъявления или непредъявлении обвинения в совершении преступления, за исключением тех случаев, когда законодательство Бразилии допускает частное обвинение. В таких случаях прокурор официально выступает в роли гаранта обеспечения законности, обеспечивая осуществление правосудия.

Предварительное следствие

В США разделение на следствие и дознание не практикуется. Более того, в государствах, основанных на англо-саксонской системе права, предварительное следствие и дознание по уголовным делам не производится ввиду отсутствия таких процедур в уголовном процессе.

Производство расследований в США имеет много общего с проверкой сообщений о преступлениях в порядке ст. 144—145 УПК РФ. То есть должностное лицо, осуществляющее расследование в США, собирает материал, который при наличии достаточных данных полагать, что конкретное лицо совершило конкретное преступление, передается прокурору, который принимает решение о выдвижении обвинения. При этом какие-либо процессуальные процедуры, направленные на доказывание, в ходе расследования не производятся.

Отличительная черта системы органов расследования в США – децентрализация государственной функции дознания и предварительного следствия, наделение ею различных учреждений исполнительной власти, не связанных между собой узами подчиненности. Это своеобразие организации расследования по уголовным делам вытекает из особенностей американской государственности и, в частности, из принципа федерализма.

В Германии розыск сосредоточивается в руках обвинителя, то есть почти исключительно прокуратуры. Для производства розыска прокуратура обращается к помощи полиции, которая имеет право производить осмотры и допрашивать обвиняемых и свидетелей без присяги. Прокурор руководит расследованием, но может провести его и лично в полном объеме, что, как правило, осуществляется по наиболее важным и сложным уголовным делам Полиция по указанию прокурора производит все необходимые процессуальные и оперативно-розыскные действия, собирает доказательства.

Уголовно-процессуальное уложение Швейцарии не предусматривает как таковой начальной стадии возбуждения уголовного дела. Предварительное производство начинается посредством производимой полицией деятельности по выяснению обстоятельств дела (дознания) и открытия следствия, производимого прокуратурой. Преступное деяние может стать предметом судебного разбирательства только в том случае, если прокуратура предъявит обвинение против определенного лица на основе точно описанных фактов в компетентный суд.

В Бразилии всем комплексом следственных мероприятий занимается гражданская полиция (civil police), соответствующие подразделения которой существуют в каждом субъекте федерации. Схема подчинения и регулирования аналогична военизированной полиции субъектов федерации и допускает различия между соответствующими органами различных субъектов федерации.

Цели функционирования правоохранительной системы

Законодательством США полномочия полиции определены как права, переданные государством или муниципальным правительством для осуществления законодательного регулирования гражданских интересов, защиты безопасности, здоровья, и всего, что касается граждан, а также для проведения превентивной деятельности в отношении уголовных преступлений, массовых выступлений и беспорядков, связанных с ними. Точный круг полномочий полиции очень труден для определения, поскольку он постоянно пополняется в связи с развитием уровня общественной жизни, технологии, появлением новых государственных органов или реорганизацией таковых.[70]

Основной целью полиции Германии является обеспечение общественной безопасности и общественного порядка внутри Федеративной Республики Германия, путём предотвращения совершений преступлений, а также преследования правонарушителей. Полиция Германии относится к исполнительной ветви власти.[71]

Основной целью полиции Швейцарии является защита основных прав и свобод граждан в соответствии с нормами швейцарского конституционного права, а также международного права.

Оценка эффективности деятельности полицейских органов

Важным моментом, влияющем на порядок и критерии оценки полиции в США, является разделение на местную (полицию штата) и федеральную полицию. Федеральные структуры имеют право вмешиваться в деятельность местной полиции ограниченно и только в пределах своей юрисдикции. В результате главным инструментом, оценивающим полицию в США, является общественное мнение.

В Бразилии борьбу с преступностью осуществляют гражданская полиция и военизированная полиция. Гражданская полиция отвечает за следствие, раскрытие преступлений. Здесь оценка осуществляется по объему выполненной работы и производительности труда работников. Для более точного учета введена система баллов. К примеру, каждое раскрытое дело или завершенное оценивается в 14 баллов, а нераскрытое дело – в 2 балла, полученный ордер на арест – 8 баллов, а на обыск – 4 балла и т.д. Для военизированной полиции, которая осуществляет уличное патрулирование, установлен единственный критерий – уровень преступности, но власти работают над дополнительными критериями оценки конкретных сотрудников патрульно-постовой службы. Для продвижения по службе применяются специальные зачетные баллы: чем их больше, тем стремительнее карьерный рост. При оценке результатов деятельности отдельных подразделений руководители учитывают, что органы работают в различных условиях и сравнивать их между собой нельзя. Сравнение проводится в пределах каждого подразделения во временном масштабе (отслеживается динамика успешности работы от квартала к кварталу, от месяца к месяцу). Данные об уровне преступности регулярно (ежеквартально) публикуются в официальных изданиях страны[72].

Статистика

В США непосредственно статистикой в сфере правоохранительной деятельности занимается Федеральное бюро расследований (готовит доклады об уровне преступности в США). Кроме статистики ФБР, уровень преступности в США замеряет Бюро статистики правосудия[73] с помощью Бюро переписи населения (исследование называется National Crime Victimization Survey). С 1973 года ежегодно опрашивается 70-80 тыс. домохозяйств (семья или группа людей, живущих вместе и имеющих общий бюджет), для того чтобы определить — о скольких реально совершенных преступлениях американцы не поставили в известность правоохранительные органы.

Еще один важный показатель для замера уровня преступности в США — традиционное исследование, проводимое службой Gallup «Рейтинг восприятия преступности». Ежегодно Gallup просит американцев оценить — увеличилось или уменьшилось по их мнению количество преступлений в их районе и в масштабе всей страны.

Центральным органом статистики в Германии является Федеральное статистическое управление.[74] Основные принципы организации Федерального статистического управления в определены Федеральным законом о статистике:

  • объективность;
  • нейтральность, предполагающая предоставление статистической информации различным пользователям на равной основе;
  • научная независимость, предполагающая в практике руководствоваться последними научными изысканиями.

Федеральное статистическое управление Швейцарии является структурным подразделением Федерального департамента внутренних дел Швейцарии. Федеральное статистическое управление Швейцарии производит и публикует важную статистическую информацию. Оно также проводит комплексный анализ, разрабатывает сценарии будущих событий, сохраняет исторические записи данных, производит оценку административных данных, осуществляет полномасштабные исследования. Статистическая информация публикуется в виде таблиц или показателей с добавлением пояснительного текста, графиков и карт, в виде печатного документа или в электронном виде.[75]

Контроль за деятельностью правоохранительных органов

В США осуществляется общественный и парламентский контроль за деятельностью спецслужб. Примером может служить Федеральное бюро расследований (ФБР) США, созданное в июле 1908 г. и являющееся по сути одной из старейших контрразведывательных служб мира. Специфичность проблемы организации подобного контроля за деятельностью спецслужб состоит в противоречии между преимущественно негласным характером их действий и необходимостью их публичной оценки. В этой связи мировой опыт выработал именно парламентскую форму организации гражданского контроля за своими спецслужбами, добавив в ней расширяющуюся практику организации связей с общественностью. В настоящее время и в Сенате, и в Палате представителей имеются постоянные комиссии со штатом исследователей, способных не только контролировать, но в ряде случаев и давать согласие на проведение тех или иных специальных операций. На местном уровне в США развивается практика тесной кооперации между полицией и местными сообществами (см. Глава 14), что подразумевает высокий уровень общественного контроля.

В европейских странах (Германия/Швейцария) контроль за деятельностью полиции и обеспечением внутренней безопасности, в основном, реализуется с помощью централизованной модели с доминирующей ролью министерства внутренних дел. Контроль за самими полицейскими осуществляется за счет большой разветвленности системы.

Эффективность общественного контроля за деятельностью спецслужб в немалой степени зависит также от уровня квалификации членов парламентских контрольных комиссий. Лишь в том случае, если они хорошо знают, о чем следует спрашивать, они смогут задать правильные вопросы и сделать из полученных ответов соответствующие выводы.

В Бразилии контроль деятельности полиции, как правило, понимается как способность пресекать злоупотребления со стороны полиции, путем либо предотвращения, либо подавления таких отклонений. Концепция контроля включает не только наказания за нарушения, но и, среди прочего, повышение осведомленности общественности о функционировании полиции и возможностях влияния на принимаемые решения.

В Бразилии существуют традиционные проблемы с секретностью, служебной информацией, неприкосновенностью частной жизни и т.п. Все это усложняет обеспечение прозрачности деятельности полиции. Существует потребность в повышении публичности и повышении надежности информации о реализации политики общественной безопасности, необходимой для надежного планирования и динамического управления. В целом система внутреннего контроля ориентирована на карательные меры и не справляется в превенцией нарушений в работе полиции.

Конституция возлагает внешний контроль на прокуратуру. Прокуратура, однако, на самом деле не может осуществлять этот контроль на регулярной основе, за редкими исключениями. Причинами является нехватка финансирования, материальных и человеческих ресурсов. Поэтому прокурорский контроль ограничивается рассмотрением обращений гражданской полиции.

Общественные советы безопасности (Public Security Community Councils) являются попыткой привлечь общественность к контролю за деятельностью полиции на местном уровне. Эффективность этого инструмента также оказалась неоднозначной. Отлично в некоторых случаях, проблематично в других. Среди проблем: а) вмешательство партийных интересов, б) монополия на деятельность советов определенных социальных групп; в) низкая активность наиболее конфликтных контрагентов полиции – наименее обеспеченных и молодежи; г) использование советов некоторыми членами как политического плацдарма или трамплина; д) преобладание в советах членов, которые всегда позитивны по отношению к полиции; е) попытки некоторых людей использовать свое положение в качестве членов совета, чтобы получить незаконные преимущества; г) использование советов полицией как способа получения материальных ресурсов со стороны местного сообщества.

Анализ структуры и функционирования полицейских органов власти в федеративных странах позволил установить следующее:

  • Невозможно выделить какую-либо одну модель реализации полицейской функции, которая обеспечивала бы преимущество в результативности.
  • Различные модели полицейских органов направлены на снижение дисфункций, и приспосабливаются к истории, традиции, политическому устройству, другим институтам страны. Результативность полицейской функции обеспечивается этим симбиозом институтов.
  • Разнообразие организационных решений исполнения разных полицейских функций весьма велико. Забегая вперед можно утверждать, что любому предложению, сформулированному в части данного доклада, касающейся мер по реализации реформы, можно найти аналог в какой-либо стране.
  • В большинстве федеративных стран очень велика автономия местной полиции и распространено самостоятельное регулирование полицейской функции на региональном уровне.
  • Единственная федеративная страна, в которой выполнение полицейской функции в высокой степени централизовано, – Бразилия – не достигает этим высокой результативности выполнения полицейских функций.
  • Все остальные федеративные страны отличаются высокой степенью автономии региональных полицейских служб при наличии координации с федеральными службами.

 

Глава 8. Опыт реформ полицейской функции
в странах Восточной Европы

Для сравнения с Россией были выбраны пять стран с социалистическим прошлым: Болгария, Грузия, Казахстан, Польша и Чехия, долгое время находившиеся под влиянием правоохранительной модели советского типа. Все они после падения советских режимов унаследовали одну и ту же социалистическую правовую систему и организованные сходным образом полицию и следствие. Эти страны на первом этапе также столкнулись со схожими экономическими, политическими и социальными проблемами, которые властям предстояло решить посредством реформ.

Двадцать лет реформ привели постсоциалистические страны к совершенно разным правоохранительным системам, различающимся по эффективности, централизованности структур управления, объему затрачиваемых на их содержание бюджетных средств и уровню коррупции. Выбирая для анализа именно эти страны, мы стремились к тому, чтобы охватить все разнообразие возможных исходов реформы.

Далее будут рассмотрены ключевые компоненты правоохранительной реформы: централизация/децентрализация структур управления, кадровая реформа, отказ от непрофильных функций, переформатирование следствия и дознания и реформа системы оценки и отчетности правоохранительных органов.

Централизация, децентрализация и структурная реформа

Поиск верного баланса между закреплением необходимого минимума полномочий за центром и передачей всех остальных функций, предполагающих более локализованное принятие решений, регионам и муниципалитетам стал ключевым элементом реформы полиции и в довольно крупной Польше, и в относительно небольшой Чехии, и в компактной Грузии. На разных этапах реформы децентрализация сказывается на деятельности полиции по-разному, и критическое значение в этой связи приобретает правильный выбор времени для децентрализации.

Наиболее успешно процесс децентрализации полиции удалось реализовать в Чехии. Чешская специфика состоит в том, что на первом этапе, то есть в начале 1990-х годов, в Чехии были сильны опасения, что быстрая децентрализация полиции приведет к слиянию местной власти с силовыми структурами, и что это, в свою очередь, будет способствовать усилению клановости и коррупции. Поэтому, признавая необходимость передачи части полномочий полиции на местный уровень, чешские реформаторы долгое время откладывали эту реформу[76]. Как следствие, вплоть до середины нулевых годов охрана общественного порядка в Чехии не координировалась с местными властями, а система территориального деления полиции довольно заметно отличалась от административно-территориального деления страны.

В 2006-2007 годах была разработана программа масштабных реформ чешской полиции и в 2008 году она начала реализовываться. Одним из основных пунктов этой реформы стало изменение территориального деления полиции и создание новой организационной структуры. В результате реформы необходимо было реорганизовать полицию в 14 региональных управлений и упразднить окружное деление. В трех регионах для полицейских управлений пришлось строить новые здания; в остальных регионах полиция просто переместилась в обновленные здания[77].

Чехам удалось провести эту реформу с минимальным использованием финансовых ресурсов (до реформы затраты оценивались в 200-280 млн евро, по завершении они оцениваются в 50 млн евро). Часть денег была получена за счет продажи принадлежавшей полиции собственности (17 млн евро)[78]. Эти два аспекта — обоснованность каждого мероприятия структурной реформы и их экономичность — чаще всего ставятся в заслугу реформаторам.

Вместо трех уровней подчинения внутренняя организационная структура перестраивалась в двухуровневую: Президиум полиции Чешской Республики и региональные управления полиции. За Президиумом были закреплены основные административные функции[79]. В свою очередь, региональные управления объединили местные подразделения патрульной службы (полицейские в форме) и локальные подразделения уголовной полиции и следствия. Промежуточный, окружной, уровень при этом упразднили, а между локальными отделениями и региональными управлениями ввели достаточно жесткое распределение обязанностей: местные подразделения занимаются исключительно полицейской работой, в то время как вся административная деятельность (кадровая и финансовая службы, службы обеспечения и т.п.) передается на уровень региона — в региональные управления. Как следствие, повысилась подотчетность руководителей местных управлений, поскольку они несут единоличную ответственность за безопасность на вверенной им территории.

Еще одним важным преобразованием стало введение практики заключения координационных соглашений между муниципалитетами и местными управлениями полиции, в которых каждый муниципалитет теперь может определять базовые принципы сотрудничества с местными управлениями полиции (пределы ответственности каждой из сторон, финансирование личного состава и др.). Это обеспечивает гибкость взаимодействия полиции и местного сообщества по реализации целевых показателей, важных для конкретного региона.

В Польше, где децентрализация полиции также активно обсуждалась с первых дней независимости, политика в этом направлении довольно резко менялась в зависимости от смены правительств.

В 1990 году в Польше была проведена первая реформа территориально-административного деления государства. Тогда же произошла децентрализация местной полиции и, в частности, передача на муниципальный уровень функции профилактики преступности и патрулирования улиц[80]. Финансирование местной полиции было переведено на баланс местных бюджетов. Выделяемых муниципалитетами средств постоянно не хватало, и местная полиция вскоре стала характеризоваться довольно высоким уровнем системной коррупции, которая со временем организовалась в иерархическую пирамиду.

В 1995 году заручившееся поддержкой президента прокоммунистическое правительство продолжило рыночные экономические реформы, но отыграло многие реформы государственного управления: местная полиция была расформирована и вошла в национальную полицию.

В 1999 году был дан старт административной реформе, и в этой связи полицию вновь решили децентрализовать. Децентрализация рассматривалась как один из способов сделать полицию более эффективной в борьбе с растущей преступностью. Кроме того, слабое местное самоуправление жестко критиковалось Европейским Союзом и рассматривалось как одно из препятствий на пути вступления в ЕС[81].

Реформа полиции происходила в рамках новой структуры административно-территориального деления. С 1 января 1999 года на месте существовавшей до того структуры полиции возникли 16 воеводских управлений, подчиненных Главному управлению полиции. Ниже в структуре находилось 329 окружных отделений. Полиция стала частью совместной администрации воеводства и округа и присоединилась к государственной администрации на уровне воеводства и к органам местного самоуправления на уровне округов. Основные полномочия, данные руководителям местных органов самоуправления, касаются вопросов профилактики преступности[82].

При этом, уголовное следствие осталось централизованным в рамках Центрального следственного бюро. На местном уровне были сформированы отделы полиции, призванные реагировать на сообщения о преступлениях и выполнять превентивные функции на уровне районов.

В 2000 году была проведена финансовая реформа, и финансирование местной полиции было передано на местный уровень. С одной стороны, это дало местной власти ресурсы контроля над полицией, но с другой, привело к тому, что полиции на местах постоянно не хватало денег, и районам то и дело приходилось запрашивать помощи из центрального бюджета. В этой части реформа была признана неудачной и в 2002-2003 годах система финансирования была рецентрализована. В то же время была преобразована система назначения руководителя местной полиции. Он назначается вышестоящим главой полиции после консультаций с главой местного самоуправления.

Децентрализация не была проведена до конца в силу правительственной нестабильности. Но в результате децентрализации реформаторам удалось добиться изменения системы стимулов для полицейских, работающих на местах, путем повышения подотчетности и личной ответственности руководителей отделений полиции[83].

Грузия отличается от Чехии и Польши целым рядом дополнительных обстоятельств, в то же время сближающих ее с Россией. С одной стороны, реформа в Грузии была запущена после Революции роз, и структурно грузинская полиция была намного больше похожа на нынешнюю российскую полицию, чем чешская и польская полиции непосредственно после падения социализма. С другой стороны, на момент начала полицейской реформы в состав Грузии входили регионы, пользовавшиеся достаточно большой автономией, что имеет принципиальное значение, когда речь идет о децентрализации силовых структур.

Децентрализация декларировалась в Грузии как один из ключевых элементов предложенной масштабной реформы полиции. Впрочем, в конечном счете, предпринятая правительством Саакашвили в 2004-2006 годах децентрализация полиции свелась к расширению полномочий руководителей региональных полицейских департаментов по распоряжению выделяемыми им средствами на текущие расходы и по набору сотрудников. Дальше этого децентрализация не пошла. К тому же, и сами региональные руководители, и их заместители назначаются непосредственно министром внутренних дел.

Централизованная политика назначений, привязавшая всю верхушку полицейского аппарата лично к министру внутренних дел, во многом шла вразрез с заявленными целями децентрализации и с первоначальной идеологией реформы вообще. Так, одним из наиболее радикальных отступлений от изначального проекта стало прямое подчинение Министерству внутренних дел криминальной полиции и полиции общественного порядка. При этом Национальная полиция как отдельная единица создана не была. А министр, который по плану должен был руководить отдельными департаментами только через своих заместителей, в реальности получил доступ ко многим подразделениям напрямую. Неформальное усиление вертикальных связей фактически свело на нет те меры децентрализации, которые все-таки были приняты.

Причины такого провала проекта децентрализации в Грузии кроются в этнической неоднородности населения и в рисках политической дестабилизации в первые годы администрации Саакашвили. Грузия, при относительно небольшой численности населения, сильно регионализована, и в ряде регионов титульная нация представлена слабо (например, в Самцхе-Джавахети грузинов всего 40%)[84]. Помимо наличия больших диаспор ситуация осложнялась существованием сильных местных элит в ряде регионов (например, в автономной республике Аджария). Все это в конечном счете способствовало тому, что даже по завершении основных структурных реформ руководство не решилось передать обществу рычаги, пусть и опосредованного, но все же контроля над полицией (например, через подотчетность руководителей региональных отделений полиции специальным комиссиям, создаваемым при местных общественных собраниях), хотя в планы реформы это также входило.

В разных странах децентрализация привела к разным результатам. Из всех трех стран в полной мере повестку, связанную с децентрализацией, удалось реализовать только в Чехии, где реформаторы приступили к передаче части полномочий на местный уровень относительно поздно. Польша, где децентрализация была проведена сразу после обретения независимости, в итоге прошла через серию контрреформ и в конечном счете во многих аспектах полиция осталась более централизованной, чем должна была стать по первоначальному замыслу. Наконец, в Грузии, также декларировавшей приверженность ценностям децентрализации, полиция в конечном счете была, напротив, скорее централизована за счет замкнутой на министра внутренних дел системы назначений. Основной вывод, который из этих наблюдений следует, состоит в том, что меры по децентрализации полиции, как правило, лучше откладывать на более поздние этапы реформы, что может быть связано, с одной стороны, с тем, что децентрализация полиции требует ряда бюджетных и административных перестановок, провести которые на первых этапах реформы на практике бывает непросто; а с другой — с тем, что в ходе реформы естественным рефлексом человека, ответственного за реализацию реформы — а обычно это министр внутренних дел — оказывается стягивание всех рычагов контроля в ведомстве на себя, что неизбежно нарушает логику децентрализации.

Кадровая реформа

Радикальная кадровая реформа также стала, наряду с децентрализацией, идеологическим основанием многих реформ полиции. С люстрации начались реформы полиции в Чехии и Польше, нечто аналогичное («очищение от нераскаявшихся живковистов») произошло в начале девяностых в Болгарии, а визитной карточкой грузинской реформы стал роспуск дорожной полиции. Поголовная переаттестация также произошла в Казахстане. В данном параграфе оценивается значение кадровых реформ для повышения эффективности работы полиции и показывается, что радикальные решения (такие, например, как массовые увольнения), обыкновенно привлекающие наибольшее внимание, как правило, не являются основным механизмом работы с кадрами и, более того, не оказывают приписываемого им значимого влияния на ход реформы.

На самом первом этапе реформ в Чехии была проведена люстрация, а ключевые посты во многих ведомствах, в том числе в Министерстве внутренних дел, заняли бывшие диссиденты.

Основными мероприятиями первого этапа кадровой реформы стали: во-первых, увольнение всех, кто подозревался в политических репрессиях и найм новых сотрудников. Это была экстренная мера, и в полицию пришло довольно много неподготовленных в вопросах безопасности людей; во-вторых, были проведены стажировки за рубежом для вновь нанятых управленцев; в-третьих, состоялся перевод административно-управленческого аппарата МВД на штатские начала; наконец, была реорганизована система финансирования деятельности полиции и системы оплаты труда. Не все задачи кадровой реформы удалось на первом этапе. Преодолеть многие проблемы,  должна была реформа 2008 года.

Накануне реформы был сделан финансовый аудит, аудит личного состава и процессов[85]. В результате сократился управленческий персонал, на каждого руководителя стало полагаться больше подчиненных (11 вместо 8). В руководстве полицией было сокращено 10,4% рабочих мест. Основные реформы 2008 коснулись полицейских, работающих «на земле». Чешская полиция в тот момент испытывала 10%-ю нехватку кадров.

Для заполнения вакансий проводилась масштабная кампания по найму персонала, состоявшая из двух частей — продвижения (реклама на ТВ, сайт, горячая линия) и отбора кадров. Особый упор в рекрутинговой кампании делался на меры, предпринимаемые для обучения и подготовки новых полицейских к работе. В ходе обучения происходила переориентация на принцип «удовлетворения потребностей клиента», то есть стояла задача сформировать такие нормативные установки, которые отражали бы новые задачи полиции — не подавление, а профилактика преступности.

Сокращения штата, с одной стороны, и привлечение дополнительных фондов, выделенных на реформу, с другой, позволили обеспечить полицейским достаточно высокую заработную плату. В 2008 году средняя зарплата в полиции составляла около 1300 евро (при средней по стране в 970 евро).

В  Болгарии  правительство не успело провести структурные реформы до кризиса 2008 г., а в кризисные годы оказалось неспособно привлечь дополнительные ресурсы для повышения зарплат. Важным фактором здесь стало то, что расходы на министерство внутренних дел с 2008 года не увеличивались и остаются на уровне в 1 миллиард левов в год[86]. При этом в ходе сокращений, проводившихся в мае 2010 и феврале 2012 годов, размер штата был сокращен всего на шесть тысяч человек: с 61 до 55 тысячи человек.

Когда в 1990 году в Польше была официально упразднена и распущена милиция, созданная полиция помимо собственности (зданий, транспорта и т. п.) унаследовала от милиции и большинство сотрудников.

Основным преобразованием первого этапа стало увольнение всех высших чинов и чистка рядового состава — были уволены те, кто занимался политическими делами и был замечен в сотрудничестве со службой безопасности[87]. Добровольный отток кадров «старой закалки» продолжался на протяжении нескольких последующих лет, в результате чего к 1993 году в полиции оказалось до 30 тысяч новых сотрудников, нуждавшихся в переподготовке[88].

В Польше, в отличие от Чехии, с самого начала большое внимание уделялось подготовке хорошо подобранных и обученных кадров. Аналитики подчеркивают, что на первых этапах основной задачей реформы было привлечение в полицию компетентных профессионалов, способных оказывать адекватную помощь тем, кто за ней обращается[89]. Для повышения эффективности полицейской подготовки широко использовался опыт полиции западных стран, 17 000 полицейских прошли через программы переподготовки за рубежом (в Германии, Великобритании, Голландии)[90]. Полицейские получали базовые навыки проведения следственной работы и работы с населением. Эти тренинги позволили снизить остроту кадровой проблемы, связанную со значительным обновлением личного состава, но, разумеется, не могли решить все проблемы, связанные с недостатком опыта работы у молодых сотрудников.

Наиболее радикальной из всех кадровых реформ стала реформа дорожной полиции в Грузии. Дорожная полиция была упразднена, а через два месяца после ее ликвидации, в августе 2004 года была создана патрульная полиция с предусмотренной штатной численность в 2500 человек, куда начался набор новых сотрудников. Прежде чем перейти к исполнению своих обязанностей, каждый кандидат обязан был пройти 10-дневный тренинг, а также процедуру отбора. Потом продолжительность тренинга постепенно увеличивалась до 6 недель, далее — до 12 недель. Инструкторы из ОБСЕ проводили обучение на основании руководства, разработанного ранее для полиции Косово. В подготовке полиции также принимали участие посольство США, программа Верховенства права ЕС, Британский Совет и грузинская ассоциация молодых юристов[91].

Сразу после роспуска дорожной полиции от занимаемых должностей были освобождены сотрудники, чье прошлое было связано с работой в советском КГБ, в силу наложенного на них запрета занимать любые государственные должности. (В строгом смысле, только это является люстрацией.)

Также было принято решение о сокращении численности полиции в целом и о переориентации на компактные, усиленные в полномочиях подразделения. Полиция была сокращена в два раза — с 640 человек на 100 тыс. населения до примерно 300полицейских на 100 тыс. жителей[92].

В то же время, в отношении криминальной полиции аналогичные меры были невозможны. Если поддержание общественного порядка и патрулирование не требует особых, специальных знаний, и научить их основам можно достаточно быстро, то для работы в криминальной полиции необходима определенная квалификация. Поэтому обновить ее состав так же быстро, как это было сделано с дорожной полицией, оказалось невыполнимой задачей, и многие старые сотрудники криминальной полиции сохранили свои позиции[93].

В целях борьбы со взяточничеством и с занятием коммерческой деятельностью на службе, полицейским резко повысили зарплату, которая стала выше средней по стране (у полицейского в форме она составила 150‑210 долларов США[94], что было больше средней по стране в несколько раз; более того, впоследствии зарплаты полицейских неоднократно повышались). В подразделениях, которые не были полностью расформированы, повышение зарплаты происходило сверху вниз параллельно с «чисткой» соответствующего уровня. Кроме того, в целях исключения присвоения начальниками зарплаты подчиненных (как это часто бывало раньше), была введена практика использования банковских зарплатных карт.

Как в любой реформе, происходящей по европейскому образцу, важное место в будущей системе рекрутинга было отведено обучению в целом и полицейским академиям в частности. В Грузии была создана полицейская академия по образцу американских полицейских академий. Обучение действующих сотрудников полиции происходит в ней с помощью коротких интенсивных курсов, проводимых различными организациями. Например, в 2010 году тренинги проводила международная организация по вопросам миграции (IOM)[95]: IOM обучала сотрудников среднего звена патрульной полиции и полиции общественного порядка эффективным коммуникативным техникам. Подобные тренинги с участием сторонних организаций постоянно проводятся с действующими сотрудниками полиции.

В Болгарии люстрация выразилась в исключении из рядов правоохранителей сторонников Тодора Живкова после его смещения в начале девяностых годов. Чистка кадров в Болгарии во многом происходила стихийно: сотрудники, вне зависимости от их профессиональных качеств и политического прошлого, довольно активно перемещались в частные охранные предприятия или в мафию. Таким образом, проблема подбора кадров стояла довольно остро.

Кадровая реформа в Казахстане в конечном счете свелась к полномасштабной переаттестации кадров, проведенной в 2012 году. Для сотрудников силовых ведомств переаттестация прошла в целом успешно: экзамен не сдали 20% генералитета[96], в то время как среди рядовых сотрудников доля не сдавших варьируется от 10 до 15% в зависимости от региона. Впрочем, как это часто бывает, когда переаттестацию проводят сами аттестуемые, сделать на основе этих данных какие-то выводы об успешности реформы нельзя.

Анализ показывает, что, чтобы быть успешными, резонансные кадровые реформы — люстрация или массовые увольнения — должны дополняться более «мягкими» мерами по систематизации подготовки новых кадров, и только в этом случае они работают. В противном случае эффект таких мер с достаточно высокой вероятностью будет скорее негативным.

Отказ от непрофильных функций

Избавление от непрофильных для полицейского ведомства функций стало еще одной важной чертой реформы полиции в постсоциалистических странах. Огромные ведомства, выполнявшие в плановой экономике довольно обширный спектр задач, с переходом к рынку стали слишком громоздкими. Соответственно, каждая из стран, в какой-то момент была вынуждена выводить за рамки полицейского ведомства в некоторых случаях разведку и внутренние войска, в других — систему исполнения наказаний и тюрьмы, и иногда следствие и экспертные службы.

В Чехии основной целью реформаторов стало освобождение полиции от задач, выполнение которых вступает в противоречие с принципами служения интересам общества и независимости непосредственной полицейской работы от воли исполнительной власти. Кроме того, как было показано в предыдущих главах, то, как выстроена деятельность полиции, следствия и прокуратуры, всегда оказывает влияние на деятельность судов, поэтому перед реформаторами также стояла задача через структурную реформу полиции и реформу уголовного процесса повысить независимость судов и укрепить гарантии вынесения правосудного решения. В связи с этим из сферы обязанностей полиции были исключены охрана судов и других государственных учреждений и участие в транспортировке лиц на медицинскую экспертизу или в вытрезвители. Также состоялась передача ряда административных функций по делам иностранцев в ведение МВД. В рамках разгосударствления рынка охранных услуг было прекращено обслуживание полицией культурных и спортивных мероприятий.

Основной проблемой, которую Болгария унаследовала с советских времен, являлось наличие многочисленных спецслужб, часто дублирующих друг друга, но объединенных под одной крышей МВД. Вынужденное адаптировать полицию к реалиям демократии, болгарское правительство вывело за рамки МВД всевозможные «непрофильные» ведомства и, в частности, расщепило Комитет государственной безопасности на отдельные директораты. Часть его директоратов была передана другим ведомствам: например, внешняя разведка — министерству обороны; национальная жандармерия — под личное руководство президента республики. Часть была упразднена.

В Казахстане упразднение подразделений, выполняющих неспецифичные для современной полиции функции, происходило во второй волне реформ, пришедшейся на 1997-2005 годы, в ходе которой из сферы ведения МВД были изъяты непрофильные функции: перевод пожарных из МВД в МЧС[97], передача экспертизы в Министерстве юстиции[98]. В 2002 году Минюсту также была передана система исполнения наказаний (до того относившаяся к МВД)[99], а в 2005 году Минюсту передали все документирование[100]. По итогам этой реформы МВД перестало выполнять некоторые непрофильные функции, а также лишилось контроля над тюрьмами.

Для Грузии, обладавшей на момент начала реформ раздутой штатной структурой и многочисленными подразделениями, одной из важнейших задач стало упрощение организационной структуры. Также были актуальны меры по ликвидации структур с пересекающимися или дублирующимися функциями. В 2004 году было упразднено Министерство государственной безопасности, в компетенцию которого входило оперативное сопровождение по уголовным делам.

Внутренние войска МВД были переподчинены Министерству обороны, что преследовало цель демилитаризации полиции, также была демилитаризирована  и переведена в состав МВД пограничная служба. Национальная паспортно-визовая служба была передана Министерству юстиции. Пенитенциарная система была переподчинена Министерству юстиции[101]. А подразделения по расследованию экономических преступлений были выведены из состава МВД и переданы в распоряжение Министерства финансов.

Как отмечают критики, далеко не все непрофильные подразделения были выведены из полиции. Так, Охранная полиция (Protection Police) по-прежнему входит в состав МВД, хотя и не финансируется из его бюджета.

Как показывает опыт стран Восточной Европы, государства, осуществляющие модернизацию полиции по стандартам развитых стран, должны стремиться к тому, чтобы оставлять за полицией только те функции, к которым она приспособлена и которые она может исполнять хорошо. В первую очередь это поддержание общественного порядка и расследование преступлений. За пределами очерченной этими функциями области полиция редко оказывается способна качественно выполнять возложенные на нее обязанности. К тому же, демилитаризация и построение имиджа гражданской, штатской структуры способствуют улучшению образа полиции в глазах граждан и повышают уровень доверия к ней. Но надо учитывать, что передача непрофильных функций должна быть поддержана мерами по оптимизации выполнения этих функций другими ведомствами.

Реформа следствия

В некоторых странах реформа полиции также сопровождалась довольно активным переформатированием следствия. В нашей выборке таких страны две: это Грузия, где реформа следствия стала составной частью общего пакета правоохранительных реформ, и Болгария, где разлаженность взаимодействий следствия с прокуратурой и судами, крайне негативно сказывавшаяся на эффективности борьбы с преступностью в течение всех девяностых годов, только усугубилась после реструктуризации следствия в начале двухтысячных и потребовала более агрессивного вмешательства во второй половине нулевых.

История болгарских проблем в отношениях между следствием и судами восходит к принятому в 1994 году Закону о судах. Этот закон был, в частности, призван сделать суды равноправным игроком в отношениях со следствием. Законом 1994 года была создана независимая прокуратура, в ведение которой были переданы решения о начале расследования и передаче дела в суд, до того принимавшиеся полицией. Созданное таким образом институциональное противоречие между полицией, лишённой ряда ключевых полномочий, и ставших независимыми прокуратурой и судом, вылилось в целую череду публичных конфликтов и скандалов, и отношения полиции с прокуратурой и с судьями были в дальнейшем весьма напряжёнными.

Первоначально следствие в Болгарии обладало запутанной организационной структурой. Было два отдельных органа следствия: следователи были в полиции и в Министерстве юстиции, причём последние были наделены судейской неприкосновенностью. После того, как Болгария подала заявку на вступление в ЕС, Европейская комиссия стала довольно последовательно требовать отказа от этой системы и перевода следствия в МВД[102]. Выполняя это требование, болгарское правительство приняло в декабре 2004 года Национальную концепцию реформирования уголовного правосудия, на основе которой был разработан новый Уголовно-процессуальный кодекс 2006 года[103]. Согласно новому кодексу, единственным следственным органом стала полиция. В 2006 году начался процесс найма и обучения полицейских следователей[104].

Для следствия эта реформа создала целый ряд проблем, связанных с тем, что, во-первых, полицейские следователи (по-болгарски, дознатели) оказались не готовыми к тому, чтобы вести следствие по некоторым сложным делам. В существовавшей до того схеме подследственности дознаватели занимались расследованием относительно простых преступлений, в то время как сложными делами занимались судебные следователи. При этом, последние не могли быть уволены и переведены на работу в МВД, потому что обладали судейским иммунитетом.

На момент начала реформы основной причиной неэффективности правоохранительной системы считалась слабость позиций следствия в суде, из-за которой разбирательство в уголовном процессе затягивается, а зачастую стопорится совсем. Так, в УПК 2006 года существовало множество отдельных положений, которые делали следственную работу очень сложной, а судей и прокуратуру — исключительно требовательными к следователям. Соответственно, первоначальный план реформы следствия состоял в том, чтобы придать работе полицейских следователей достаточный вес и сделать для них более простой задачу доведения дела до суда.

В конце 2008 года был принят ряд поправок к УПК, согласно которым в тех случаях, когда подсудимый признаёт все обвинения и просит особого порядка (expedited procedure), суд не может отказать ему в рассмотрении дела в особом порядке, что автоматически предполагает наказание меньшее, чем положено по закону, вне зависимости от серьёзности совершённого преступления.

Параллельно этому принимались меры, направленные на повышение качества работы дознавателей. В октябре 2010 года полицейские следователи, до того существовавшие отдельно, были непосредственно переданы двум генеральным директоратам: Уголовной полиции и Директорату по борьбе с организованной преступностью. Таким образом, за разными следователями была закреплена специализация, и они были прикреплены к определённым оперативным группам. Тогда же был взят курс на расширение штата и в течение полугода число дознавателей увеличилось с 4 до 6 тысяч, а затем достигло и 8 тысяч человек.

Приблизительно в то же время реформу следствия и уголовного процесса запустила Грузия. Грузинская специфика заключается в том, что, несмотря на все преобразования первых послереволюционных лет, судебная система этой страны по-прежнему характеризуется рядом общих для большинства постсоветских стран проблем — и, в особенности, низким процентом оправдательных приговоров.

Часто эту проблему связывают с давлением, оказываемым на суды прокуратурой, и, соответственно, с отсутствием у суда ресурсов для того, чтобы противостоять этому давлению. В таком же подавленном прокуратурой положении, находится и адвокатское сообщество[105]. Решить эти проблемы был призван вступивший в силу в октябре 2010 года новый Уголовно-процессуальный кодекс, который предусмотрел много значительных процессуальных изменений: упрощение юридического языка, существенное уменьшение бюрократических процедур, предусматриваемых уголовным процессом, а также легализация ряда неформальных практик, распространённых в профессиональной среде ведомств, осуществляющих уголовное преследование, в тех случаях, когда такие практики не нарушают прав граждан и принципа состязательности сторон.

Благодаря этим мерам, количество статей в новом кодексе уменьшилось в два раза. В то же время было введено много новых процессуальных институтов, берущих свои начала в правовых традициях Западной Европы и Соединённых Штатов. Так, полностью реализован принцип состязательности сторон (в частности, в новом кодексе в полном объёме вводится институт адвокатского расследования); кодекс повышает стандарты доказывания; в нём вводится принцип полного обмена материалами между сторонами обвинения и защиты, а также институт сделки о признании вины (plea bargaining)[106]. Тогда же состоялась передача суду полномочий санкционирования проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека.

Следствие как формализованная стадия уголовного процесса упразднялось. По новым правилам расследование осуществляют детективные отделы полиции, оперативное сопровождение осуществляют отделы криминальной полиции, специальный оперативный отдел, отдел конституционной безопасности, а также отдельно стоящие отделы по борьбе с торговлей наркотиками и патрульной полиции.

Наконец, важным изменением стало значительное расширение прокурорской дискреции. В новой процессуальной модели прокурор является представителем общества и его интересов, и если он посчитает, что преследовать конкретное преступление с точки зрения интересов общества невыгодно, он вправе отказаться от выдвижения обвинения (при соблюдении некоторых условий).

Как мы видим, вектор реформы, проведённой в Грузии, прямо противоположен тому, что было сделано в Болгарии: усиление акцента на состязательности процесса, независимости суда, и в то же время освобождение прокуратуры от давления целевых показателей является принципиально иной стратегией налаживания баланса в работе правоохранительной системы. Болгарские меры, репрессивные отчасти в отношении судов, отчасти — в отношении граждан, вновь (после успешного разрыва с этой традицией в 1994 году) увязывающие между собой следствие и прокуратуру, являют собой пример прямо противоположной модели директивного решения проблемы неэффективности следствия. Учитывая то, что и в Грузии, и в Болгарии реформы проводились относительно недавно, у нас пока нет оснований говорить о торжестве одной из стратегий; однако на уровне концепции грузинское решение представляется более правильным.

Реформа системы оценки и отчетности

В отличие от всех мер, которые пока что обсуждались, целенаправленные реформы системы оценки деятельности правоохранительных органов и их отчетности были проведены только в двух странах: Грузии и Казахстане, и это симптоматично. В действительности, отчетность является серьезной проблемой только для постсоветских стран, и только на постсоветском пространстве система отчетности как таковая оказывается объектом реформы.

Грузинская реформа 2005 года сводится к тому, что была введена новая система регистрации преступлений. С мая 2005 года официальное уголовное преследование начинается сразу после поступления заявления о преступлении, а не по итогам его проверки и последующего принятия решения о возбуждении уголовного дела. Эффект такого нововведения был вполне предсказуемым: в 2005-2006 годах наблюдался скачок числа зарегистрированных преступлений. После 2006 года, однако, число совершаемых преступлений пошло на спад, и в период с 2006 года по 2011 год оно уменьшилось вдвое[107]. Скорее всего, это значит, что преступления начали утаиваться, и это — неотъемлемая черта всех систем, где отчетность полиции привязывается к показателям преступности.

Анализ реформ полицейских органов в перечисленных выше странах позволил установить следующее:

  • Несмотря на то, что перечисленные транзитные страны являются унитарными, в процессе реформы в них ставилась задача децентрализации в большей или меньшей степени. Имеется позитивный опыт результатов децентрализации, например – изменения системы стимулов на местном уровне.
  • Сравнение разных кадровых политик при проведение реформ не подтвердил результативность политики тотальной смены состава. Скорее, результативности можно ожидать от гибкого сочетания различных политик.
  • Все реформы в постсоветских странах сопровождались избавлением полицейских служб от непрофильных функций.
  • Реформы системы оценки и отчетности проводились только в двух бывших союзных республиках – Грузии и Казахстане. Очевидно, что связано с общей советской историей.

 

[1] Данная глава подготовлена по материалам доклада

[2] См., например: Ленин В.И. О государстве. Лекция в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.39. С.69.

[3] Ленин В.И. Государство и революция // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.39. С.116.

[4] В частности, Поправка II 1791 г. к Конституции США гласит: «Поскольку для безопасности свободного государства необходима хорошо организованная милиция (regulated militia), право народа хранить и носить оружие не подлежит ограничениям».

[5] См., например: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. 4-е изд., испр. и доп. – М.: Спарк, 2003.

[6] Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Государство и право. 1995. № 6.

[7] Подчеркиваем это обстоятельство потому, что, оказывается, и наша собственная история знает примеры подобия «шерифской» системы, хотя она и существовала в ограниченных масштабах, а сельская полиция оставалась в рамках системы МВД.

[8] См.: Соловей Ю.П. Указ. соч.

[9] ФЗ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ.

[10] Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утв. Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613.

[11] ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ.

[12] ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1.

[13] Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусматривает восемь видов наказаний. Но из них пять могут быть наложены только судом. Правда, при определенных условиях такие наказания, как административное выдворение за пределы РФ и административное приостановление деятельности, могут быть наложены и должностным лицом орган исполнительной власти. Поэтому здесь они названы.

[14] В соответствии с КоАП РФ, эти меры применяются «в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении».

[15] В соответствии со ст.223 УПК РФ меры, применяемые органом дознания (дознавателем или группой дознавателей) почти не отличаются от мер, применяемых при проведении предварительного следствия.

[16] В основном применяются в сфере государственной охраны.

[17] Например, при нарушении общественного порядка.

[18]http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=131621;fld=134;dst=4294967295;rnd=0.48335032793693244;from=110165-0

[19] Так, по официальной статистике, в 2011 года раскрыто 1311,8 тыс. преступлений, в том числе 650,7 тыс. — следствие по которым обязательно (9,2%) и 661,1 тыс. — следствие по которым необязательно (то есть с большой степенью вероятности они были расследованы в форме дознания). http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/show_102505/

[20] 64,2 тыс. из 1311,8 тыс. раскрытых преступлений расследовано дознавателями ФССП в 2011 году. http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/show_102505/

[21] При этом ФСКН и имеет и полномочия дознания, а в отдельных случаях уголовные дела в форме дознания могут расследоваться и следователями Следственного комитета РФ.

[22] Всего за 2011 год было зарегистрировано 2404,8 тысячи преступлений, из которых 25,3% были тяжкими или особо тяжкими, а 49,3% – хищениями чужого имущества. http://www.mvd.ru/presscenter/statistics/reports/show_102505/

[23]http://www.rg.ru/2011/01/27/prokuratura-site-dok.html

[24] АППГ – устоявшийся термин, который фигурирует во многих внутренних приказах, но далеко не всегда расшифровывается. Кроме расшифровки, указанной в тексте, аббревиатура «АППГ» может также расшифровываться как «аналогичный показатель прошлого года».

[25] Дубова Анастасия, Косалс Леонид. Включенность российских полицейских в теневую экономику. «Отечественные записки», № 2 (47), 2012, с. 175-183. (http://www.strana-oz.ru/2012/2/vklyuchennost-rossiyskih-policeyskih-v-tenevuyu-ekonomiku) Косалс Леонид. Бизнес-активность работников правоохранительных органов в современной России. Лекция на сайте «Полит.Ру». Приложение к лекции. 07 июня 2005, 20:31, сайт «Полит.Ру» (http://www.polit.ru/article/2005/06/07/suppl/)

[26] Коленникова О.А., Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Коммерциализация служебной деятельности милиции: мнение сотрудников // Социологические исследования, 2004, №3. С. 75

[27] Существовали в период проведения исследования.

[28] Косалс Л.Я. Экономическая активность работников правоохранительных органов постсоветской России: виды, масштабы и влияние на общество (на примере милиции). Авторы: О.А. Коленникова, Л.Я. Косалс (руководитель), Р.В. Рывкина, Ю.А. Симагин. Научный доклад. – М, 2002. С. 40-47.

[29] Там же. С. 43-47.

[30] Коленникова О.А., Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Коммерциализация служебной деятельности милиции: мнение сотрудников // Социологические исследования, 2004, №3. С. 78.

[31] Дубова Анастасия, Косалс Леонид. Включенность российских полицейских в теневую экономику. «Отечественные записки», № 2 (47), 2012, с. 176. (http://www.strana-oz.ru/2012/2/vklyuchennost-rossiyskih-policeyskih-v-tenevuyu-ekonomiku).

[32] Коленникова О.А., Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Коммерциализация служебной деятельности милиции: мнение сотрудников // Социологические исследования, 2004, №3. С. 78.

[33] Там же. С. 82.

[34] Коленникова О.А., Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Коммерциализация служебной деятельности милиции: мнение сотрудников // Социологические исследования, 2004, №3. С. 82-83.

[35] «РАБОТА ГИБДД: ОЦЕНКА РОССИЯН». Россияне ставят работе ГИБДД среднюю оценку (2,8 балла из 5 возможных). Значительных перемен в работе этого ведомства респонденты не замечают. Пресс-выпуск № 1598, ВЦИОМ, 08.10.2010. (http://wciom.ru/index.php?id=268&uid=13883)

[36] Исследования проводились до преобразования милиции в полицию.

[37] Состояние бытовой коррупции в Российской Федерации (на основании результатов социологического исследования, проведенного во втором полугодии 2010 г.). Москва, 2011 год. С. 28. Сайт Фонда ИНДЕМ (http://www.indem.ru/corrupt/doklad_cor_INDEM_FOM_2010.pdf)

[38] Там же. С. 28.

[39] Там же. С. 29.

[40] Сухов Дмитрий Сергеевич. Криминологическая характеристика и предупреждение коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками ГИБДД (по материалам Восточной Сибири). Специальность: 12.00.08 – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Иркутск – 2009. С. 12-13.

[41] Там же. С. 17.

[42] Россияне о полиции. 04.05.2012, Центр Юрия Левады, пресс-выпуск (http://www.levada.ru/04-05-2012/rossiyane-o-politsii). Опрос был проведен 20-23 апреля 2012 года по репрезентативной всероссийской выборке городского и сельского населения среди 1601 человека в возрасте 18 лет и старше в  130 населенных пунктах 45 регионов страны. Распределение ответов приводится в процентах от общего числа опрошенных вместе с данными предыдущих опросов. Статистическая погрешность данных этих исследований не превышает 3,4%.

[43] О реформе милиции. Центр Юрия Левады, пресс-выпуск (http://www.levada.ru/press/2011022403.html). 24.02.2011. Опрос проведён 11-14 февраля 2011 года по репрезентативной выборке 1600 россиян в возрасте 18 лет и старше в 130 населенных пунктах 45 регионов страны.

[44] Полиция и порицатели. Опрос ФОМ: отношение к полиции. Редакция ФОМ, 06 сентября 2011 года (http://fom.ru/obshchestvo/10158)

[45] О полиции. Опрос «ФОМнибус» 3–4 сентября. 100 населенных пунктов, 43 субъекта РФ, 1500 респондентов. Фонд Общественное Мнение, «Доминанты», № 36, 08.09.2011. С. 32. (http://bd.fom.ru/pdf/d36op11.pdf)

[46] См. Приложение

[47] См. Примечание

[48] Данная глава подготовлена по материалам двух докладов; см. Приложение

[49] http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/statistics/crime.html

[50] https://worldview.gallup.com/default.aspx

[51] http://www.freedomhouse.org/search/Nations%20in%20Transit

[52] http://data.worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators

[53] Eurostat (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/)

[54] Organization for Economic Cooperation and Development (http://stats.oecd.org/).

[55] World Justice Project. http://www.worldjusticeproject.org/ .

[56] Теоретические основы исследования и анализа латентной преступности / под ред. С.М.Иншакова . М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. Стр. 121.

[57] Кондратюк Л.В., Овчинский В.С. Криминологическое измерение. М.: Норма, 2008 г. Стр. 129.

[58] Здесь и ниже для удобства читателей названия переменных выделяются курсивом.

[59] Эта переменная, как и предыдущая, и как упоминающиеся ниже переменные их базы данных ООН, исчисляются относительно 100 000 населения. Это позволяет сравнивать сраны друг с другом.

[60] Конечно, такие различия могут объясняться и разницей в законодательстве, относящем, к примеру, те или иные виды нарушений к уголовным или административным.

[61] На приведенной диаграмме обе переменные приведены не в виде исходных значений, но преобразованы к виду относительных рангов. Т.е. каждой стране приписано значение, равное доле стран, имеющих значение, не превышающее ее исходное значение (это дает возможность более аккуратно выявлять и изучать статистические зависимости).

[62] Как и на предыдущем рисунке, используются переменные, преобразованные к форме нормированных рангов.

[63] Все переменные исчислены в расчете на 100 000 жителей.

[64] Полное изложение доклада см. в Приложении

[65] http://polis.osce.org/countries/details?item_id=17&lang=en

[66] Официальный сайт:  http://www.bmi.bund.de/EN/Home/startseite_node.html

[67]  http://polis.osce.org/countries/details?item_id=72

[68] Волков И.В. Возможности в Бразилии /Проблемы Местного самоуправления// http://www.russobras.com/media-publications-008.php

[69]  http://www.agentura.ru/dossier/usa/system/

[70]  Официальный сайт: http://www.justice.gov/

[71]  Официальный сайт: http://www.bmi.bund.de/EN/Home/startseite_node.html

[72] Клушин О.З. Практика оценки эффективности деятельности правоохранительных структур зарубежных стран и возможности ее адаптации в российской Федерации/ Труды академии МВД России №4, 2007// http://jurnal.amvd.ru/indviewst.php?stt=74&SID=

[73] Официальный сайт: http://bjs.ojp.usdoj.gov/index.cfm

[74] Официальный сайт: https://www.destatis.de/DE/Startseite.html

[75] Официальный сайт: http://www.ejpd.admin.ch/content/ejpd/en/home.html

 

[76] Фролик Я. Трансформация Министерства внутренних дел и отделов безопасности. // Трансформация. Чешский опыт. Прага, 2006. С. 113-121.

[77] Czech Police Reform. Service under new conditions. Prague. 2008.

[78] Ibid.

[79] Czech Police Reform. Service under new conditions. Prague. 2008. P. 10.

[80]Plywaczewski E.W. Walancik P. Challenges and Changes to the Police System in Poland. // Transforming Police in Central and Eastern Europe: Process and Progress. Ed. by Caparini M. and Marenin O. Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF): 2004.

[81]Comprehensive monitoring report on Poland’s preparations for membership. 2003.

[82]Plywaczewski and Walancik. 2004. Op.cit.

[83]Włodarczyk, M., Marjański, А. Bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe — aktualne wyzwania. Zarządzanie bezpieczeństwem w sektorze publicznym. Łódź, 2009.

[84]По данным переписи населения в 2002 году. Источник: официальный сайт Национальной статистической службы Грузии, http://www.geostat.ge/cms/site_images/_files/english/ census/2002/03%20Ethnic%20 Composition.pdf

[85] Czech Police Reform. Service under new conditions. Prague. 2008.

[86]The reforms in the Ministery of Interior: Current state and future plans, Presentation by Minister of Interior Tsvetan Tsvetanov, Sofia, January 31, 2012, http://www.mvr.bg/NR/rdonlyres/FE1F0E2A-1D70-469A-AE57-B0171C0F85C1/0/final_reforms_MoI.pps.

[87]Haberfeld 1997. Op. cit.

[88]Полиция в III Польской Республике (1990–2010) // http://www.info.policja.pl/portal/inf/ 1158/67630/III___19902010.html

[89]Kremplewski A. The Police and Non-Governmental Organizations in Poland. // Police in Transition: Essays on Police Force in Transition Countries. Ed. by. A.Kadar. Budapest, CEU: 2001. P. 203.

[90]Haberfeld 1997: 650

[91] Ibid.

[92]Slade G. Georgia’s war on crime: creating security in a post-revolutionary context // European Security. 2012. 21(1). P. 46.

[93] Ibid.

[94] Boda, J. and Kakachia, K., 2006. The current status of police reform in Georgia. In : P. Fluri and G. Lortkipanidze, eds. After Shevardnadze: Georgian security sector governance after the Rose Revolution . Geneva: DCAF.

[95] Проводимые в тесной кооперации с МВД, Посольством США в Грузии и Бюро США по вопросам международной борьбы с наркотиками и правоприменения  (the US Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs). The Messenger Online. 28.10.2010, http://www.messenger.com.ge

[96]Казахстанцев охраняет непонятно кто? Информационно-аналитический портал Республика, 4 июля 2012, http://www.respublika-kz.info/news/society/23704/.

[97] Указ президента республики Казахстан от 22.04.1997 n 3465 “О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан”, http://www.pavlodar.com/zakon/?dok=00171&ogl=all.

[98] Касымов К. Полицейские реформы, Комитет уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Республики Казахстан, http://kuis.kz/ru/smi/295.

[99]Постановление правительства от 28.12.2001 № 1755 “Вопросы Комитета уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Республики Казахстан”, http://www.pavlodar.com/zakon/? dok=01611&ogl=all.

[100]Касымов К. Полицейские реформы.

[101]Управление было передана в 2000 году. По данным, опубликованным на официальном сайте Министерства юстиции Грузии http://www.justice.gov.ge/index.php?sec_id=66&lang_id=ENG

[102]Regular Report from the Commission on Bulgaria’s Progress towards Accession, 2001, http://ec.europa.eu/bulgaria/documents/abc/rr-bg-en-2001_en.pdf, pp. 17-18.

[103]Bulgaria 2005 Comprehensive Monitoring Report, http://ec.europa.eu/bulgaria/documents/abc/sec1352-cmr-master-bg-2_en.pdf, p. 66.

[104]Bulgaria May 2006 Monitoring Report, http://ec.europa.eu/bulgaria/documents/abc/monitoring-report_en.pdf, p. 35.

[105]Всего адвокатов – 3691. Всего выступать защитниками по уголовным делам имеют право 2971 адвокат. Cape E., Namoradze Z. 2012. Effective Criminal Defence in Eastern Europe. Soros Foundation. Moldova.

[106]Институт сделки о признании вины, или как ее часто называют – сделки с правосудием (plea bargaining), приобрел большую популярность в грузинской правоприменительной практике. Эта популярность продолжает расти (если сравнить, в 2010 году с помощью сделки о признании вины было закончено около 77,7% всех индивидуальных уголовных дела, а за 9 месяцев 2011 года – уже 86,6%).

[107]National Statistics Office of Georgia (from source: Ministry of Internal Affairs of Georgia). www.geostat.ge

 

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Часть 2. Стратегия реформирования полицейской функции в России

Объект реформы В целях настоящего документа правоохранительная функция трактуется как одна из базовых государственных функций, направленная на обеспечение конституционных прав...

Закрыть
56 запросов. 1,011 секунд. 37.257728576662 Мб