December 14, 2017

Часть 2. Стратегия реформирования полицейской функции в России

Объект реформы

В целях настоящего документа правоохранительная функция трактуется как одна из базовых государственных функций, направленная на обеспечение конституционных прав и свобод граждан, их достоинства, жизни, здоровья и собственности, а также прав, собственности и обеспечения законной и свободной деятельности негосударственных юридических лиц. Эта функция реализуется взаимосвязанным комплексом органов власти, что предусматривает согласованное реформирование этих органов. Тем самым данная совокупность органов власти являются главным объектом политики.

Реализация правоохранительной функции теснейшим образом взаимосвязана с органами государственной власти, сопряженными с указанными выше объектами реформы. Они также становятся объектами реформы в части их правоохранительных полномочий.

Реальная практика осуществления правоохранительной функции реализуется не только посредством нормативных актов и мер административного характера, и не только посредством деятельности конкретных органов власти, но и постоянной неформальной социальной практики общества, взаимосвязанной с представлениями, убеждениями, установками и граждан, и представителей власти. В той части, в которой они касаются правоохранительной функции и влияют на нее, они также становятся объектом реформы.

Субъекты реформы

Полноценная реформа правоохранительной функции в России возможна только тогда, когда она инициируется и реализуется ответственной политической властью, получившей свой мандат от избирателей на честных выборах.

Исполнительным органом реформы может стать ad hoc Комиссия, получающая соответствующие полномочия на проведение реформы и несущая ответственность перед обществом и уполномочившей ее политической властью. Комиссия вовлекает в свою работу экспертов, представителей общественных организаций и практиков из реформируемых органов власти.

Основные цели и задачи реформы

Цель предлагаемой реформы – переход к новой системе государственных институтов, обеспечивающих реализацию полицейской функции в России на основе:

  • защиты прав, свобод и достоинства граждан;
  • обеспечения законной и свободной деятельности негосударственных юридических лиц;
  • неукоснительного следования закону.

В терминах изменений, которые должна произвести реформа, перед ней должны ставиться следующие задачи:

  • приближение полицейской деятельности к потребностям граждан и конкретных поселенческих общностей (муниципалитетов, районов, регионов);
  • повышение подотчетности полиции гражданам;
  • повышение уровня доверия граждан к полиции и иным органам, осуществляющим полицейскую функцию;
  • устранение негативных последствий и издержек полицейской деятельности (пыток, наказания невиновных, коррупции и вымогательства);
  • устранение отрицательного влияния полицейских органов на инвестиционный климат в России; снижение давления на предпринимателей;
  • повышение результативности работы полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

Основные принципы реформы

Реформирование полицейской функции в России должно опираться на следующие принципы:

  1. Европейский путь. Это означает что стратегия реформирования правоохранительной функции в России должна намечать европейские институциональные ориентиры, но учитывать все ограничения, связанные с зависимостью от советской траектории.
  2. Прозрачность и публичность политики реформы. Должна обеспечиваться прозрачность в целеполагании и стратегии, в разработке и реализации реформы, в результатах мониторинга ее хода и промежуточных результатов. Для достижения прозрачности информирование о ходе реформы может быть возложено на представителей общества, вовлеченных в процесс реализации политики реформирования. Прозрачность реформы должна способствовать формированию доверия реформе со стороны общества.
  3. Целостность и последовательность. В нынешних условиях в России продуктивной может быть только полномасштабная целостная реформа с ясными целями и временными ориентирами, с политическими гарантиями невозможности ее сворачивания. Реформа должна охватывать весь комплекс проблем реализации полицейской функций всеми институтами, вовлеченными в ее реализацию.
  4. Сочетание последовательности и трезвой оценки угроз и возможностей. Любые шаги реформы должны планироваться и реализовываться с учетом потенциальных препятствий политического, экономического, социального характера. Следовательно, собственно шаги по реализации реформы должны дополняться специальными мерами, компенсирующими влияние угроз и препятствий.
  5. Гибкость и адаптивность реформы должны обеспечиваться постоянной обратной связью, опирающейся на независимые мониторинг и диагностику, учет динамики экзогенных и эндогенных факторов, влияющих на состояние реформируемой сферы, учет непреднамеренных последствий реформистских шагов. Гибкость и адаптивность обеспечивается совокупностью инструментов реформы.
  6. Комплексность реформы. Реформа полицейской функции для обеспечения ее результативности должна увязываться с другими реформами, в частности, с судебной, реформами местного самоуправления, с влиянием на неформальные нормы и практики, определяющие взаимодействие полиции и граждан.
  7. Кооперация власти и общества. Российское общество является наиболее заинтересованной силой, нуждающейся в реформе. Это предопределяет необходимость сотрудничества власти с ним как в процессе подготовки, так и в процессе реализации реформы. Вовлечение общества в процесс реформы призвано формировать доверие общества к реформе.
  8. Учет позиций влиятельных групп интересов. Одна из главных угроз реализации реформы – сопротивление со стороны групп интересов, которые могут ждать потерь от реформы. Наиболее дальновидный подход заключается в учете этих интересов с тем, чтобы находить институциональные решения, учитывающие подобные интересы с помощью компенсаций, не противоречащих целям реформы и общественным интересам.
  9. Сочетание институциональных изменений и воздействий на социальную среду. Принятие новых законов должно подкрепляться мероприятиями, обеспечивающими их успешное внедрение в практику. Мобилизация общественного доверия к реформе требует такого планирования политики, которое сочетает долговременную перспективу с потребностью сравнительно быстрых эффектов в отдельных сферах, которые должны быть почувствованы обществом.

Методы и инструменты реформы

Достижение целей реформы, решение поставленных задач и реализация принципов обеспечиваются, во-первых, содержанием реформы, описанным в четырех следующих главах, во-вторых, мерами, предусмотренными «Дорожной картой» реформы, представленной в Главе 14, а также используемыми инструментами реформы, являющимися частью стратегии.

Надо учитывать также, что масштабная реформа, подобная реформе полицейской функции в России, должна предусматривать возможность вероятного возникновения следующих проблем в ходе осуществления реформы:

  • ошибочные решения;
  • решения, влекущие непреднамеренные негативные последствия;
  • конфликтующие решения;
  • последствия непредусмотренного сопротивления социальной среды;
  • новые эндогенные негативные факторы, возникающие в процессе реформирования;
  • негативное влияние экзогенных факторов.

С учетом целей, задач и принципов, а также для для минимизации воздействия перечисленных выше обстоятельств стратегия реформы должна использовать обязательный набор следующих инструментов (подходов).

  1. Систематический мониторинг хода реформы (см. ниже).
  2. Нежесткое проектирование реформы.
  3. Использование локальных экспериментов реформистских мер.
  4. Возможность конкуренции между вариантами реализации отдельных мер реформы.

Нежесткое проектирование и осуществление реформ предусматривает, что в ходе реформы остается стабильной лишь ее стратегия, задающая принципы, цели и задачи. Любые программы в рамках реформы, отдельные проекты и меры должны предусматривать мониторинг результатов и разнообразных внешних эффектов. Программы и проекты систематически корректируются в зависимости от результатов мониторинга. Реже анализ результатов мониторинга может приводить и к изменению набора переменных, по которым осуществляется мониторинг.

Локальные эксперименты проводятся для апробирования отдельных проектов и мер реформы на избранных для этого территориях. По результатам мониторинга принимаются решения о дальнейшей реализации мер, ставших предметом эксперимента – от отмены до всеобщего применения.

Возможность конкуренции между вариантами реализации отдельных мер реформы имеет два основания. Первое: столь разнообразная страна как Россия нередко страдает от непродуктивности использования одних и тех же способов реализации единых функций публичной власти независимо от разнообразия условий и обстоятельств в различных территориях. Более того, разнообразие России может стать ресурсом, если допустить свободу выбора методов реализации общих функций при условии контроля конечного результата. Такая конкуренция может эволюционным путем проводить отбор наиболее эффективных решений. Второе основание: при проведении локальных экспериментов может оказываться полезным подвергать проверке различные методы реализации общих функций, что позволит повышать продуктивность подобных экспериментов.

Стандартный набор инструментов, использующихся при реформах – законы, подзаконные акты, административные регламенты, инструкции и т.п. – должны на этапе разработки подвергаться экспертной обработке двух типов. Первый: ставшая традиционной экспертиза на коррупциогенность. Второй тип: экспертиза, предназначенная для анализа последствий применения новых нормативных актов. Такая экспертиза может дополняться деловыми играми, натурными экспериментами и другими инструментами анализа последствий принимаемых решений.

Принятие новых законов является для социальной среды, которую эти законы должны регулировать, внешними воздействиями. Социальная среда чаще всего реагирует на такие воздействия не в соответствии с нормативной логикой, а следую своему текущему внутреннему устройству. Данное обстоятельство является главной причиной появления непреднамеренных последствий формальных управленческих решений.

Чтобы снизить негативное воздействие непреднамеренных последствий и повысить эффективность формальных реформистских мер, инструментарий реформ должен быть дополнен ранее не применявшимися методами в тех случаях, когда новое формальное регулирование предполагает существенное влияние на регулируемую социальную среду. Основные среди них:

  1. Изучение неформальных норм, отношений и практик, а также представлений, сопряженных с ними, в той социальной среде, которая подлежит регулированию новым нормативным актом.
  2. Учет выявленных особенностей при подготовке актов формального регулирования.
  3. Разработка и применение мер воздействия на нормы, отношения, практики и представления, указанные выше. Такие воздействия должны оказывать стимулирующее влияние на неформальные обстоятельства, соответствующие задачам нового формального регулирования, и дестимулирующее – на неформальные обстоятельства, вступающие в противоречие с задачами нового формального регулирования.
  4. Разработка индикаторов мониторинга результатов такого воздействия.
  5. Применение разработанных инструментов.

Мониторинг и аудит реформы

Стратегия различает аудит реформы и мониторинг реформы.

Аудит реформы основан на критериях исполнения программ, проектов и отдельных мер, намеченных на некоторый период органом, отвечающим за проведение реформы. В соответствии с общепринятой практикой и для предотвращения конфликта интересов аудит реформы должен проводиться на конкурсной и конкурентной основе органами или организациями, независимыми от органа, отвечающего за проведение реформы.

Мониторинг реформы понимается в данной стратегии широко и преследует решение трех управленческих задач:

  1. Общественно-политическая публичная оценка реформы на предмет соответствия ее хода поставленным целям и задачам. Данная задача должна стать позже частью регулярного статистического мониторинга состояния преступности в стране и безопасности граждан от преступных посягательств. Для предотвращения конфликта интересов эта часть мониторинга должна осуществляться субъектами, не зависящими от органа, ответственного за проведение реформы.
  2. Изучение социальной среды, подлежащей регулированию, при подготовке программ, проектов и мер реформы.
  3. Оценка результативности программ, проектов и мер реформы.

Глава 10. Децентрализация полиции: создание муниципальной, региональной
и федеральной полиции

10.1. Децентрализация полиции

Необходимость децентрализации

Полиция — это организация, которая сложно поддается контролю. Одна из задач, которую приходится решать в ходе реформ, заключается в изменении функций полиции и ее ориентации с выполнения «государственных задач» на обеспечение безопасности граждан и защиту их прав. Одним из способов решения этой задачи является децентрализация полиции (второй способ — выборность главы полиции). Децентрализация полиции используется как способ перераспределения контроля над полицией на разные уровни регионального управления для того, чтобы ни один руководящий орган не обладал слишком большим влиянием на нее.

Аргументами в пользу децентрализации полиции является ее большая связь с местными сообществами. Местные сообщества получают возможность задавать целевые параметры работы полиции и оценивать, в какой степени они реализованы. Усиление контакта с местным сообществом позволяет полиции лучше понимать ситуацию и эффективнее выполнять свои функции.

С другой стороны, нельзя не замечать аргументы в пользу сохранения централизованной полиции — это терроризм и организованная преступность. Еще одним аргументом против создания местной полиции может стать неспособность обеспечить ее нормальное финансирование без того, чтобы проводить комплексную реформу местного управления и финансирования.

Предлагаемые ниже меры направлены на формирование такой структуры организации полиции, которая позволила бы сбалансировать разнонаправленные интересы.

Три уровня полиции и их функции

Основной мерой реформирования полиции является ее разделение на три автономных уровня, на каждом из которых создается отдельная полицейская организация:

  • муниципальный/межмуниципальный на уровне районов,
  • региональный,
  • федеральный.

Федеральная имеет свои структуры на федеральном, региональном и районном уровне, а региональная полиция — на уровне субъекта федерации и на районном уровне. Муниципальная полиция имеет структуры и действует только на уровне муниципалитетов и районов (или на межрайонном уровне) (См. Рисунок 10.1).

Рисунок 10.1. Три уровня создаваемой полиции

Муниципальная полиция включает патрульные службы, участковые, дежурные части, и отделы исполнения административного законодательства в отношении физических лиц (См. Рисунок 10.2). Она отвечает за поддержание порядка на подведомственной территории и первичное реагирование на все обращения населения с последующим привлечением других силовых структур при необходимости. Муниципальная полиция создаётся на муниципальном или (для малых поселений) межмуниципальном — районном уровне. Важным является независимость дежурной части от вышестоящих уровней и ответственность за сбор статистики и передачу ее в независимый орган по сбору и анализу статистики правоохранительной деятельности.

Наряду с децентрализацией и другими предлагаемыми здесь мерами создаются внешние структуры контроля и снимаются существующие организационные и институциональные барьеры для такого контроля. Поэтому опасность слияния муниципальной полиции с местным криминалом, которую обычно приводят как аргумент против этого решения, можно считать незначительной. Кроме того, на районном уровне сохраняются только полномочия, которые наиболее сложно использовать для нелегального давления. Соответственно, попытка создать локальную «полицейскую мафию» может опираться лишь на скромные ресурсы местной полиции, а защититься от нее можно за счет региональной/федеральной полиции.

Рисунок10.2. Структура и функции муниципальной полиции

Глава муниципальной полиции назначается органом местного самоуправления и проходит профессиональную аттестацию в полиции субъекта федерации. Регламент деятельности принимается органом местного самоуправления муниципалитета, в соответствии с рамочным законом «о муниципальной полиции», и регистрируется в общем порядке Минюстом после проверки на соответствие закону.

Очевидно, что в России существует большое разнообразие муниципальных образований и не каждое из них готово к формированию и поддержанию полиции. Говорить о том, что муниципальная полиция всюду будет устроена одинаково очень сложно. Понятно, что в городах (кроме городов федерального значения) она будет функционировать как простая муниципальная структура, в менее крупных муниципалитетах возможно создание полицейских структур на уровне муниципального района или даже группы районов. На малонаселенных и труднодоступных территориях возможна передача таких полномочий специальному подразделению региональной полиции. Детальная проработка этого вопроса, опирающаяся на ревизию возможных ситуаций и разработку типовых вариантов — это тема отдельной работы, затрагивающей более широкие аспекты муниципальной реформы.

Региональная полиция (полиция области, края или республики) создается на базе следственных органов МВД и «низовых» следственных органов других силовых структур (ГНК, таможенная служба, и т.д.) Главная задача региональной полиции — борьба с нетяжкими преступлениями и преступлениями средней тяжести.[1] В ее состав входит большая часть бывшей криминальной милиции (ныне — оперативные службы полиции), дознаватели МВД и ГНК, а также следователи МВД. Также региональной полиции передается часть силовых структур (ОМОН и СОБР). Региональная полиция также отвечает за поддержание общественного порядка на крупных мероприятиях, спецобъектах и т.п. Она организует конвоирование, работу ИВС. Участвует, под руководством региональных властей, в методической работе с муниципальными полицейскими структурами. Функции ГИБДД / ДПС также передаются на региональный уровень вместе с соответствующими подразделениями. Они отвечают за безопасность дорожного движения на всех трассах и дорогах данного региона (субъекта федерации) (См. Рисунок 10.3). При этом они лишаются всех иных полномочий (см. выше).

Рисунок10.3. Структура и функции региональной полиции

Федеральная полиция создается на базе Следственного комитета и соответствующих оперативных служб (наиболее квалифицированных оперативных работников из МВД и ГНК, сейчас работающих в специализированных подразделениях, занятых оперативной разработкой особо сложных дел. Она отвечает (См. Рисунок 10.4) за раскрытие и расследование тяжких и особо тяжких преступлений, а также преступлений, совершаемых на межрегиональном/международном уровне, выявление преступлений, совершаемых сотрудниками других силовых структур при исполнении полномочий (с последующей передачей для расследования в независимый орган, отвечающий за борьбу с правонарушениями внутри правоохранительных органов), борьбу с организованной преступностью, международное сотрудничество, методическое обеспечение работы полицейских структур. В состав структуры входят нынешние подразделения СК и следователи МВД, работающие на уровне следственных управлений по субъектам федерации. Подразделения федеральной полиции работают на уровне регионов и субрегионов в рамках подведомственности.

Рисунок10.4. Структура и функции федеральной полиции и федеральных специализированных органов

Особо следует подчеркнуть, что федеральная полиция одновременно является главным органом по борьбе с организованной преступностью (случаи, подобные Кущевки — ее компетенция).

Примечание: транспортная полиция и военная полиция сохраняются отдельно как федеральные структуры.

10.2. Контроль за правоохранительной деятельностью: Федеральная служба по расследованию должностных преступлений

Существует два основных подхода к организации системы противодействия преступной деятельности внутри полиции и других правоприменительных органов: первый основывается на выстраивании внутриведомственных служб собственной безопасности, второй — на создании независимого, абсолютно обособленного от других правоохранительных органов ведомства, обладающего широкими полномочиями. На практике наиболее значительных успехов в борьбе с должностными преступлениями и коррупцией добились страны (отдельные регионы), которые пошли по второму пути[2]. Но для того, чтобы такое специальное ведомство могло эффективно выполнять поставленные перед ним задачи, оно должно самостоятельно осуществлять оперативную работу, вести следствие и поддерживать государственное обвинение в суде по соответствующим категориям дел. Присвоение функций государственного обвинения самостоятельному федеральному ведомству по борьбе с полицейскими преступлениями необходимо для преодоления ведомственных интересов, препятствующих направлению прокуратурой в суд дел «в отношении своих», иначе расследованные дела могут оставаться исключительно на стадии следствия без дальнейшего направления в суд. Помимо широких полномочий, одним из важнейших требований, предъявляемых к подобным агентствам или бюро, является независимость от органов исполнительной власти, а также правоохранительных органов.

В целях контроля за правоохранительной деятельностью создается Федеральная служба по расследованию должностных преступлений. Ее функцией является борьба с правонарушениями, совершаемыми государственными служащими, в том числе сотрудниками силовых структур при исполнении обязанностей, злоупотреблениями служебным положением. Этот орган действует независимо от федеральной полиции или каких-либо министерств и подотчетен Государственной Думе. Руководитель этого органа должен назначаться парламентом. В целях осуществления контроля над ведомством, как правило, создается несколько постоянно действующих комиссий, которые не должны пересекаться по основным подконтрольным сферам. По проблемам коррупционных преступлений Федеральная служба по расследованию должностных преступлений должна взаимодействовать со специализированным ведомством по противодействию коррупции.

10.3. Подотчетность и взаимодействие в трех уровнях полиции

Создание трехуровневой полиции позволяет снять сразу несколько принципиальных проблем. Во-первых, возникает система локальной прозрачности и подотчетности полиции. Руководитель муниципальной полиции назначается муниципальными или межмуниципальными органами. Перед назначением он проходит квалификационный экзамен и проверку, которая осуществляется силами региональной или федеральной полиции. Руководитель региональной полиции выдвигается губернатором региона и утверждается законодательным органа региона по процедуре, принятой законодательным органом региона. При этом соблюдение квалификационных требований кандидата на должность руководителя региональной полиции также проверяется федеральной полицией.

Разделение полиции на три самостоятельных уровня также поможет эффективно разделить задачи — станет невозможным постоянное отвлечение оперативных работников на решение задач по охране общественного порядка и перегрузку подразделений, отвечающих за раскрытие и расследование, преступлений бумажной работой.

Одновременно возникает система контроля, в которой, в отличие от нынешней, вышестоящий начальник не оказывается вынужден выявлять преступления своих подчинённых, за которые сам же несет ответственность. Так, на сегодняшний день начальник МВД региона, который обнаружил в одном из своих ОВД, например, пытки, вынужден покрывать своих подчинённых и пытаться «не выносить сор из избы», т.к. несет ответственность за их действия. В предлагаемой же модели именно полиция более высокого уровня будет ответственна за пресечение противоправной деятельности сотрудников нижестоящей полиции, организационно с нею не связанной, и, соответственно, не будет никак заинтересована в сокрытии выявленных преступлений. Соответственно, основные «этажи» нынешней полицейской иерархии, которые задействованы в противоправной деятельности — сфера охраны общественного порядка и расследования нетяжких преступлений — окажутся под постоянным контролем, соответственно, региональных и федеральных полицейских структур. При этом не создается стимулов для незаконного давления на полиции нижестоящего уровня со стороны федеральной и региональной полиций, поскольку выявленные ими случаи правонарушений будут передаваться для расследования и дальнейшей передачи в суд в Федеральную службу по расследованию должностных преступлений, в равной степени независимую от всех полицейских структур.

Это не отрицает скоординированной работы одноранговых подразделений. Федеральная полиция при необходимости отвечает за координацию работы между разными региональными или муниципальными полицейскими структурами или просто берет на себя их задачи в связи с межрегиональным/межрайонным характером правонарушений. Аналогично, в чрезвычайных случаях федеральная полиция или полиция субъекта федерации может мобилизовать муниципальные полиции для выполнения общих задач (например, в случае стихийного бедствия, эпидемии или крупного общественного мероприятия,[3] задачи по охране порядка на котором существенно превышают возможности полиции региона). Процедура мобилизации должна быть прописана в законе, включать закрытый список условий, требовать разрешения главы субъекта федерации, на территории которого проводится такая мобилизация, а в случае необходимости провести таковую на территории нескольких регионов — разрешения президента.

Отчетность муниципальной и региональной полиции при этом становится динамичной и привязанной к локальным задачам, а не к общефедеральному стандарту. Для постановки задач и уточнения оценочных показателей раз в год формируется специальный орган, принципы работы которого описаны в следующих разделах.

Глава 11. Сокращение непрофильных функций
и численности правоохранительных органов

По сравнению с большинством высокоразвитых и среднеразвитых стран, современная российская полиция является значительно более многочисленной (по показателю числа полицейских на 100 тыс. населения) и слабо финансируемой, т.е. плохо оснащенной и низкооплачиваемой (показатель финансирования на одного полицейского). При этом российская полиция отвлекает более значительную часть ресурсов народного хозяйства (показатель доли полицейских расходов в ВНП).

Как уже отмечалось в главе 6, численность полиции в России сегодня составляет 547 полицейских на 100 тыс. жителей. В развитых странах (Западная Европа и США) численность полиции находится в интервале 155-370 на 100 тыс.; в среднеразвитых (южная и центральная Европа) этот показатель составляет 200‑450 сотрудников на 100 тыс. населения. Более многочисленная, чем в России, полиция только в Беларуси (813). Среднемировой показатель — 300 полицейских на 100 тыс. Бюджетные расходы на одного полицейского составляют в России 20,4 тыс. долларов. Для сравнения, в развитых странах этот показатель составляет от 74,2 (Франция) до 247,2 (Норвегия) тыс. долларов; в среднеразвитых — от 25,3 (Болгария) до 80,2 тыс. (Эстония) долларов на одного полицейского. На обеспечение правоохранительной функции Россия тратит до 3% ВНП[4]. В высокоразвитых и среднеразвитых странах этот показатель находится в диапазоне от 0,5% до 1,6%.

Тем самым, сопоставлении с другими странами российская полиция сегодня является практически самой многочисленной, слабо финансируемой в пересчете на одного полицейского (и поэтому слабо оснащенной), но чрезмерно дорогой для национальной экономики. Сопоставление результативности полиции в разных странах, измеряемое по числу тяжких преступлений, доверия полиции и международным индексам порядка и безопасности, относит российскую полицию к числу наименее результативных (см. подробный анализ в Главе 6). В сочетании с высокой численностью и относительно высокой нагрузкой на экономику, это дает крайне низкий уровень эффективности российских правоохранительных органов. Например, на одного сотрудника полиции в России приходится чуть больше одного пойманного преступника в год; это один из самых низких показателей в мире[5].

В развитых странах преобладает малочисленная, но капиталоемкая полиция, отвлекающая, тем не менее, малую долю общественных ресурсов. В среднеразвитых странах полиция менее капиталоемкая и более трудоемкая, но не затратная для национальной экономики. В России полиция является крайне трудоемкой и одновременно дорогой для экономики. К этому привел экстенсивный рост полицейских сил за последнее десятилетие, а также их сверхцентрализация, приведшая к разбуханию административного аппарата.

Концепция реформы включает приближение российских правоохранительных органов к модели большинства среднеразвитых стран, которая предполагает менее многочисленную и лучше финансируемую полицию. Дальнейшее развитие правоохранительной системы должно пойти по интенсивному пути — за счет структурных преобразований, повышения затрат на одного полицейского при одновременном снижении численности. Иными словами, улучшение качества правоохранительной деятельности будет достигаться за счет меньшего числа лучше оснащенных и обученных полицейских, с которых сняты непрофильные задачи и лишняя бюрократическая нагрузка.

Концепция реформы предполагает такие преобразования, которые сделали бы российскую полицию менее трудоемкой и более капиталоемкой при сохранении на прежнем уровне или уменьшении ее нагрузки на экономику. Для приближения параметров удельной численности и удельного финансирования полиции к уровню стран южной и восточной Европы требуется дальнейшее сокращение численности полицейских сил с одновременным увеличением инвестиций в техническое оснащение, подготовку и социальное обеспечение — за счет средств, высвобождающихся после сокращения численности. В соответствии с предлагаемой концепцией реформы, задача сокращения численности взаимно обусловлена с задачей упразднения непрофильных функций и подразделений: сокращение функций и подразделений приведет к соответствующему сокращению численности. Это более эффективная мера, чем практиковавшееся ранее сокращение численности по простому целевому показателю (например, на 20%), которое оставляло за самим полицейским ведомством право определять структуру сокращений, в результате чего они оставались либо операциями «на бумаге», либо вели к сокращению нужных, но малопрестижных служб (например, участковых), а не управленческого аппарата.

Увеличение эффективности полиции будет обеспечено снижением нагрузки, связанной с избыточной работой по производству отчетности, возложенной на личный состав на местах разросшимся управленческим аппаратом МВД и ГУВД в регионах и более рациональным определением функций (см. более подробно в главе 12). Реформированная полиция будет лучше справляться с решением возложенных на нее задач меньшим числом сотрудников за счет снижения бюрократической и управленческой нагрузки, а также лучшего технического оснащения и подготовки.

Рисунок 11.1. Схема перераспределения полномочий

Предложения по упразднению непрофильных функций и подразделений схематично изображены выше на Рисунке 11.1.

В рамках реформы полиции необходимо принять следующие основные меры по сокращению непрофильных функций и подразделений:

  • вывести Вневедомственную охрану из государственных органов внутренних дел и превратить ее в рыночную компанию под контролем государства или частных владельцев;
  • упразднить Госнаркоконтроль и передать его функции полиции;
  • упразднить ОБЭП, изменить порядок расследования экономических преступлений;
  • передать функции по лицензионно-разрешительной работе Министерству юстиции;
  • передать внутренние войска в состав Министерства обороны;
  • передать полномочия по выдаче прав на вождение гражданским ведомствам;
  • передать полномочия инспекций ПДН гражданским ведомствам (органам опеки).

Вневедомственная охрана

Самой очевидной мерой по взаимообусловленному сокращению непрофильной функции и численности полиции является вывод Вневедомственной охраны из государственных органов внутренних дел и превращение ее в рыночную компанию под контролем государства или частных владельцев. До реформы 2010 г. ее численность составляла 157 тысяч человек. В результате реформы к 2012 году в ОВО остались служить 125 тысяч человек[6].

Вневедомственная охрана является неэффективным с точки зрения финансирования подразделением. Если в 2006-2007 годах расходы на содержание вневедомственной охраны превышали доходы всего на 3%, то к 2011 году превышение расходов над доходами составляет уже более 20%. Тем самым тезис о том, что вневедомственная охрана зарабатывает деньги в бюджет, является неверным.

Вместе с ФГУП «Охрана» Вневедомственная охрана занимает монопольное положение на многих локальных рынках, о чем свидетельствуют многочисленные иски против них со стороны Федеральной антимонопольной службы.

Несмотря на значительную численность (в реформированной полиции сотрудники УВО составляют 16% всей численности), количество доведенных до суда дел или установление обвиняемых по делу сотрудниками УВО достаточно скромное — 3,99% от всего объема раскрытых преступлений. Можно возразить, что раскрытием преступлений должна заниматься криминальная милиция. На деле, криминальная милиция раскрывает 44,3% преступлений, милиция общественной безопасности — 44,7%, остальное — следователи ОВД. Но и тогда получается, что в доле раскрытий милицией общественной безопасности участие УВО по-прежнему незначительно — 8,9%[7].

Таким образом, вневедомственная охрана, занятая охраной имущества граждан и объектов, не служит тем целям, которым служит остальная милиция. Скорее, она выполняет ту же фукнцию, что частный охранный сектор во всем мире: предупреждение преступлений, ограничение доступа нежелательных лиц на объекты собственности.

Необходимо полное разгосударствление (приватизация) коммерческих функций милиции. Это можно реализовать путем акционирования отделов вневедомственной охраны со 100% участнием государства и их постепенного перехода в частную собственность на основании принципов, изложенных в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Приватизация позволит усилить конкурентность экономической среды, поставив всех игроков рынка в одинаковые условия.

Упразднение Госнаркоконтроля с передачей его функций полиции

Государственный комитет по борьбе с незаконным оборотом наркотиков создавался как структура, которая возьмет на себя основную тяжесть работы по пресечению наркопреступлений. Прошедшие годы его работы показывают, что основную работу в этой области по прежнему делают органы МВД. Так, в 2011 году зарегистрировано 215 тыс. наркопреступлений, из них только 84 тысячи — органами госнаркоконтроля. Расследовано 142 тысячи преступлений этой группы, из них только 53 тысячи — ГНК. По этим преступлениям привлечено к ответственности 109 тысяч лиц, из них всего 36 тысяч — органами по борьбе с оборотом наркотиков. Экспертные оценки показывают также, что нельзя говорить о том, что Госнаркоконтроль работает по более тяжким (масштабным) преступлениям. Основную массу как в МВД, так и в ГНК составляют мелкие преступления связанные с хранением и сбытом доз наркотиков, предназначенных де факто для разового потребления и превышающих разрешенный минимум в небольшой степени.

В этой связи, чтобы соблюсти принцип разумного ограничения количества организаций, имеющих право на применения государственного насилия, следует вернуть органы по борьбе с незаконным оборотом наркотиков в состав полиции с передачей полиции их функций и полномочий, а также ресурсов.

Упразднение ОБЭП

На сегодняшний день на практике уголовные дела по экономическим преступлениям возбуждаются одним из двух способов — либо по заявлению потерпевшего либо в результате оперативных мероприятий. Соответственно, оперативные работники выполняют один из двух видов работ — либо проводят оперативные мероприятия для выявления экономических преступлений, либо выполняют поручения следователя в рамках доследственной проверки или расследования уголовного дела. Практика показывает, что возбуждение уголовных дел в сфере экономики без заявления потерпевшего (в результате оперативно-розыскных мероприятий) стало ключевым механизмом коррупционной активности сотрудников подразделений по борьбе с экономическими преступлениями. Ущерб, который наносится экономике такой «борьбой» превышает тот ущерб, который наносится самой такой преступностью. Одним из ключевых элементов реформы должно стать изменение процедуры возбуждения уголовных дел по экономических статьям (определенные статьи главы 22 УК РФ, а также статьи 159 и 160 УК РФ), с тем, чтобы оно было возможно только при наличии заявления потерпевшего.

Соответственно, необходимо упразднить подразделения по борьбе с экономической преступностью, которые сейчас оправдывают свое существование активностью по поиску экономических преступлений и оказывают давление на бизнес. Их функции в части сопровождения следственных действий по заявлениям потерпевших должны быть переданы работникам общекриминальных подразделений федеральной полиции и Федеральной службы по расследованию должностных преступлений, обладающим соответствующими компетенциями. Выявление экономических и финансовых преступлений, в которых потерпевшим является государство, должно быть отнесено к компетенции Счетной палаты, Росфинмониторинга, ФНС и Росфиннадзора с передачей материалов для возбуждения уголовных дел и расследования в федеральную полицию или Федеральную службу по расследованию должностных преступлений.

Передача Министерству юстиции функций по лицензионно-разрешительной работе

На данный момент в мире практически не существует развитых стран, в которых выдачу лицензий на охранную и детективную деятельность, а также удостоверений частного охранника или детектива осуществляют органы внутренних дел (полиция). В большинстве случаев подобную лицензионно-разрешительную функцию выполняет либо орган министерства юстиции, либо орган, в компетенцию которого входит защита прав потребителей и выдача лицензий на осуществление многих других профессиональных видов деятельности. В России лицензированием частной детективной и охранной деятельности и контролем соблюдения лицензионных правил занимаются подразделения лицензионно-разрешительной работы ОВД на региональном и территориальном уровне. Подобная практика выполнения неспецифичной для полиции функции приводит к некачественному регулированию данной сферы и конфликту интересов, связанному с тем, что Управление вневедомственной охраны, которое по факту стало главным игроком на рынке частных охранных услуг, является частью МВД.

Среди негативных эффектов можно выделить возникновение возможностей опосредованно влиять на бизнес, что обусловлено, например, обязанностью охранных предприятий извещать территориальные отделы ОВД о взятых под охрану объектах, с одной стороны, и наличием у ОВД возможности приостанавливать действие лицензий, с другой. Кроме того массовое трудоустройство бывших сотрудников полиции в частные охранные предприятия и детективные агентства не способствует их независимости друг от друга. Если речь не идет о преступной деятельности или обороте оружия и спецсредств, то оказание частных охранных и детективных услуг (как и любой другой законный вид предпринимательской деятельности) не должно подпадать под непосредственный контроль полиции, перед которой стоят задачи исключительно по обеспечению общественной безопасности и раскрытию преступлений.

Для того чтобы повысить управляемость полиции и прозрачность на рынке охранных и детективных услуг, необходимо передать полномочия по лицензированию частной детективной и охранной деятельности и контролю над ними от органов внутренних дел специальным агентству, подчиненному министерству юстиции. Соответствующие подразделения в МВД подлежат расформированию.

Как следствие, такая реформа будет означать повышение качества государственной политики по отношению к частной охранной и детективной деятельности, которая играет первостепенную роль в обеспечении безопасности бизнеса в целом и сохранности собственности в частности, что окажет положительное влияние на экономический и инвестиционный климат в стране.

Передача Внутренних войск в состав Министерства обороны

Одной из пяти основных задач Министерства внутренних дел, обозначенных в Указе Президента РФ, является управление внутренними войсками[8]. При этом в компетенции Министерства обороны находится координация деятельности войск[9]. Согласно ст. 1 Федерального закона от 06.02.1997 N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» внутренние войска являются видом войск, включенных в общую систему вооруженной защиты государства[10]. Таким образом, законодательных препятствий для включения внутренних войск в систему Министерства обороны не имеется. И это не случайность, так как по своей структуре и назначению внутренние войска входят в систему вооруженных сил. Единственной причиной, по которой внутренние войска находятся в системе МВД это их искусственное выведение за пределы вооруженных сил. Причем эта конфигурация сложилась не сразу, а вырабатывалась весь советский период в результате длительных преобразований. Если в советский период, данный симбиоз оценивался как вполне логичный, то сегодня это вызывает все больше вопросов.

В соответствии с новой правовой доктриной следует выделять не правоохранительную, а полицейскую функцию. Внутренние войска были созданы в соответствии с широким пониманием правоохранительной функции. Однако эта дискуссия не завершилась, и в результате вопрос о переподчинении внутренних войск Министерству обороны не достиг стадии практической реализации. Неоднократно предлагалось, что на базе внутренних войск надо создать национальную гвардию с одновременным ее переподчинением вооруженным силам[11].

На данный момент существуют два направления дискуссии по поводу судьбы внутренних войск. Первое сводится к необходимости сохранения статус-кво и в качестве аргумента упоминается война в Чечне. Чтобы понять несостоятельность этого аргумента достаточно вспомнить, что во всех сколь-нибудь серьезных случаях к операции в Чечне привлекались подразделения вооруженных сил, а внутренние войска действовали либо неэффективно, либо в составе армейских групп. Второе направление дискуссии — создание национальной гвардии. Национальная гвардия США, к опыту которой обычно отсылают, это нерегулярные формирования которые действуют в чрезвычайных ситуациях (аналогичные российским частям МЧС и гражданской обороны) и являются мобилизационным резервом.

Учитывая отсутствие обоснованных аргументов за то, чтобы сохранять внутренние войска в системе МВД, можно констатировать, что эта проблема является маркером качества концепции реформирования правоохранительных органов. Переход к более четкому и адекватному современным задачам пониманию назначения силовых ведомств, неизбежно поставит вопрос о выделении полицейской функции и выведении внутренних войск из системы МВД и подчинении Министерству обороны. При этом части Внутренних войск переходят в состав вооруженных сил вместе с имуществом, кадрами и командованиями и последующим созданием на их базе обычных общевойсковых бригад (или подразделений, создание которых сочтет целесообразным Генеральный штаб Вооруженных сил). Единственную содержательную функцию внутренних войск — охрану военных складов и спецобъектов следует передать также министерству обороны.

Передача отдельных полномочий ГИБДД гражданским ведомствам

Все полномочия ГИБДД можно разделить на две части. Первая: полномочия, связанные с обеспечением порядка и законности при эксплуатации дорог участниками дорожного движения. Вторая: обеспечение контроля за условиями дорожного движения, способствующими безопасной эксплуатации дорог. Совмещение двух этих полномочий в одном органе власти создает системный конфликт интересов, разрешимый только одним способом: передача полномочий из второй части другому, гражданскому ведомству.

Одной из таких проблем, наиболее очевидных, является порядок получения водительских прав. Несмотря на изменения правил прохождения техосмотра и предпринятую законодательную попытку освобождения органов внутренних дел от монопольного права на его проведение, сфера получения водительских прав осталась практически не затронутой реформой. Однако насущность такой реформы осознается каждым, кто когда-либо сталкивался с необходимостью получить права. Реальный механизм получения водительских прав, где автошколы находятся в тесной связке с инспекторами ГИБДД, принимающими экзамены, представляет собой устойчивый источник коррупции, которая практически поставлена на поток. Наряду с упрощением и автоматизацией самой процедуры, одним из важнейших шагов реформы должна стать передача полномочий по выдаче водительских прав специальному гражданскому ведомству. Исходя из опыта других стран, как правило, такое ведомство (агентство) создается под началом министерства транспорта. Несомненным положительным эффектом будет значительное снижение количества негативных взаимодействий населения с органами внутренних дел и уровня коррупции в полиции. Также эти меры являются дальнейшим продолжением реформы по упорядочиванию полномочий и компетенций органов внутренних дел согласно современным стандартам за счет ликвидации неспецифичной функции, которой является выдача водительских прав.

Подобные решения должны приниматься и в отношении других подобных полномочий:

  • осуществление государственного контроля и надзора за требованиями: к проектированию, строительству, реконструкции дорог (за исключением государственного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта; к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
  • принятие квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами, трамваями и троллейбусами; выдача водительских удостоверений;
  • выдача заключений соискателям лицензий на осуществление образовательной деятельности (при подготовке водителей автомототранспортных средств) о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям;
  • согласование программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов;
  • осуществление государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения;
  • изучение условий дорожного движения, принятие мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов;
  • согласование проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах;
  • согласование программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного движения;
  • участие в работе градостроительных и технических советов, комиссий по приемке в эксплуатацию дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта, в работе комиссий по открытию маршрутов регулярного движения общественного транспорта, а также в оценке соответствия этих маршрутов установленным требованиям безопасности дорожного движения в процессе их эксплуатации;
  • разъяснение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения с использованием средств массовой информации, а также собственных изданий, проведение в этих целях смотров, конкурсов, соревнований, содействие соответствующим органам исполнительной власти в организации обучения граждан правилам безопасного поведения на дорогах, в пропаганде правил дорожного движения;
  • разработка предложений по повышению безопасности дорожного движения, в том числе совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления муниципальных образований, юридическими лицами и общественными объединениями;
  • выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;
  • выдача разрешений юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на осуществление деятельности по изготовлению бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков на транспортные средства, справок-счетов и другой специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении, а также на производство работ по установке и обслуживанию технических средств организации дорожного движения, ведение реестра выданных, приостановленных и аннулированных разрешений.

Передача полномочий инспекций ПДН гражданским ведомствам (органам опеки)

В настоящее время органы полиции осуществляют работу по предотвращению преступности среди несовершеннолетних. На практике это выливается в ситуацию, когда почему-либо попавший в поле зрения полиции подросток оказывается зарегистрирован в качестве потенциального нарушителя, и надзор за его поведением оказывается в зоне ответственности того же сотрудника полиции, который работает с условно осужденными и уже отбывшими наказание несовершеннолетними. Сама по себе «постановка на учет» выполняет роль внесудебной репрессии, стигматизирует подростка, оказавшегося в сложной ситуации, и никак не способствует исправлению. У сотрудников полиции нет ни подготовки, ни необходимых ресурсов для того, чтобы оказывать квалифицированную помощь подростку, оказавшемуся в сложной ситуации и тем более его семье. Между тем, известно, что «сложным» детям нужен не полицейский надзор, а квалифицированное сопровождение социального работника. Во всем мире эта функция принадлежит органам опеки и социальной защиты, у которых есть и соответствующие ресурсы и подготовленные кадры. Полномочия по надзору над потенциальными несовершеннолетними правонарушителями должны быть переданы органам опеки, полномочия по сопровождению осужденных несовершеннолетних также должны быть переданы специализированному органу вне МВД, или осуществляться в плотном взаимодействии с органами опеки.

Глава 12. Совершенствование организации
и системы контроля.
Усиление подотчетности
правоохранительных органов обществу

Для совершенствования контроля и подотчетности необходимо работать в четырех различных направлениях:

  • сокращать штабные структуры;
  • менять организационные структуры (полиции – следствия – прокуратуры);
  • изменять систему учета и отчетности;
  • создавать механизмы публичной подконтрольности работы правоохранительных органов.

12.1. Сокращение штабных структур, изменение их задач

Расформирование штабов, создание Федерального агентства криминальной статистики,

Основная задача штабных подразделений это анализ информации о состоянии преступности, планирование работы исходя из этого, а также оказание методической помощи. В ходе реформирования сбор и анализ статистической информации переходит в Федеральное агентство криминальной статистики (ФАКС), все подразделения полиции, МВД, прокуратуры могут пользоваться ФАКС для своих целей. Этим изменяется соотношение «штаб — оперативные подразделения», когда все работники являются поставщиками информации для штабов и фактических им подотчетны. Основное назначение ФАКС — обеспечение правоохранительных органов информацией и анализом в целях координации и совершенствования их работы. Методическая помощь в рамках изменения системы образования и качества подготовки работников (как оперативников, так и следователей) становится составной задачей образовательных учреждений. Процессуальный контроль — задачей начальника и сферой влияния прокуратуры. В этом случае необходимость «штабных» (включая организационно-методические) подразделениях, порождающих сейчас огромное количество отчетности и двойную структуру подчинения, отпадает.

Говоря о «штабных» структурах в правоохранительных органах, следует помнить о двух вещах. Во-первых, хотя и в разной степени они представлены и в МВД и в следственных органах и в прокуратуре. Во-вторых, существует локальная специфика функционирования этих подразделений. Вместе это требует отдельной работы по каталогизации таких подразделений, описанию их реальных функций и определению кандидатов на упразднение. В качестве примеров перегруженности полиции «штабными» подразделениями можно привести такой пример: на уровне типового субъекта федерации существует от 5 до 15 подразделений, занимающихся координацией работы по той или иной линии с численностью от 10 до 30 человек каждое. Исходя из круга решаемых ими задач, такие подразделения можно было бы сократить в 5–10 раз по численности, сохранив все содержательные задачи, которые они ныне решают.

Ограничения роста штабов

Очевидно, что любая организационная структура стремиться максимально расширить свои полномочия а также штаты и ресурсы, необходимые на свое содержание. Для предупреждения рецидива «диктатуры штабов», которая имеет место в данный момент необходимо принять две группы мер. Во-первых, необходимо ввести ведомственный запрет на создание кем-либо дополнительных форм отчётности, кроме устанавливаемых автономным ведомством по сбору и анализу криминальной и полицейской статистики (что отнюдь не отменяет полномочий структур любого уровня в сфере анализа собираемой статистики). Во-вторых, необходимо ввести запрет на передачу поручений/инструкций и запросов по вертикали в обход руководителя соответствующего территориального подразделения. В сумме эти две меры сильно затруднят разрастание штабных структур и позволят минимизировать бюрократическую нагрузку на рядовых сотрудников всех подразделений.

Реорганизация и упразднение Министерства внутренних дел

В настоящее время в МВД сосредоточено четыре основных функции, которые можно охарактеризовать через структурные блоки:

  • внутренние войска и связанные с ними обслуживающие подразделения;
  • полиция (борьбы с преступностью, дознание и охрана общественного порядка) со множеством вспомогательных подразделений (кадры, тыл);
  • следствие (следственные органы);
  • штабные, методические, организационные и обеспечительные подразделения (включая ВНИИ МВД, ГИЦ, ИЦ) как самого МВД, так и его нижестоящих уровней (МВД, ГУ, УВД).

В ходе реформы полиция и следствие, с необходимыми для их деятельности вспомогательными подразделениями и технической базой переходят в разные уровни вновь создаваемой полиции. Внутренние войска выводятся в Минобороны. ВНИИ МВД становится самостоятельным исследовательским центром, финансируемым из федерального бюджета. ГИЦ и ИЦ формируют основу для Агентства криминальной статистики. Анализ структурных подразделений МВД[12] показывает, что после создания отдельной полиции, службы по борьбе с коррупцией, вывода ВВ, ГИЦ и изменения соотношения подчиненности на муниципальном и региональном уровне, у МВД не остается самостоятельных функций. Обычными функциями типичного, европейского МВД являются (кроме «полицейской», связанной с борьбой с преступностью) — миграционная политика, вопросы гражданства, действия в чрезвычайных ситуациях. Эти функции в России уже выведены из МВД и сравнительно успешно выполняются самостоятельными ведомствами. Сохранение же МВД как «координирующей структуры» с учетом исторического пути развития приведет к разрастанию «штабных» структур, пытающихся без необходимости координировать полицию, требовать отчетности, вызывать рост структур, ответственных за отчетность в полиции. Таким образом, в сохранении МВД, как самостоятельной структуры, в ходе предлагаемой реформы не имеется необходимости. Напротив — сокращение подразделений, обслуживающих само МВД и негативно влияющих на нагрузку нижестоящих подразделений, позволит увеличить удельное финансирование полиции без выделения отдельных средств. Социальные гарантии сокращаемым сотрудникам предусмотрены и описаны в соответствующем разделе ниже.

Эффекты в части сокращения численности и роста удельного финансирования

Сокращение численности полицейских, освобождение их от несвойственных функций и уменьшение управленческого аппарата несет возможность роста интенсивности их деятельности. Для реализации этих возможностей необходимо проводить обучение новым технологиям полицейской деятельности. Необходимы также инфраструктурные реформы — повышение качества техники в руках полицейских и обучение владению всеми возможностями этой техники. Меры, предложенные выше, позволяют одновременно решить проблему улучшения управления полицией, снижения непроизводительных видов деятельности (отчетности, прежде всего), снижения численности и, соответственно, повышения удельного финансирования, за счет чего возможен рост технического оснащения.

Одна только приватизация вневедомственной охраны сократит полицию на 125 тыс., в результате чего ее удельная численность снизится с 547 до 449 человек на 100 тыс. Сокращение других подразделений (ОБЭП, штабов, инспекций ПДН и др.) должна привести к дальнейшему снижению численности и роста удельного финансирования. Учитывая, что на 2013–2014 годы в бюджете запланировано 30% увеличение расходов на полицию, одновременное сокращение численности будет означать, что по размеру удельного финансирования на одного полицейского российская полиция приблизится к странам Восточной Европы (Польше, Чехии). Как показывает опыт этих стран, при достижении цифры удельного финансирования на одного полицейского порядка 40 тысяч долларов в год, появляется возможность провести значительные кадровые преобразования и инфраструктурную реформу. Основными мерами таких реформ становятся: повышение качества нанимаемых на службу в полицию молодых людей, переоборудование помещений, где располагаются полицейские службы, значительное обновление автомобильного парка и создание эффективно функционирующей унифицированной информационной системы.

12.2. Изменение организационных структур

Слияние следствия и оперативной работы

В рамках общей реформы происходит организационное объединение следствия (дознания) и оперативных служб в соответствующих (региональных и федеральной) полициях. Специализированное следствие исчезает (за исключением специализированного органа по расследованию преступлений должностных лиц).

Основные принципы работы в результате слияния следствия и оперативных служб следующие:

  • Следователи на уровне федеральной полиции (и дознаватели на уровне региональной) тесно взаимодействуют с оперативными работниками. Они имеют общего начальника. Следователь и оперативники, работающие по делу, являются сотрудниками одного отдела. Следователь отвечает за организацию расследования и направления проверки до возбуждения уголовного дела, контролирует действия оперативников по делу с самого начала. В настоящий момент именно автономные действия оперативников до официального возбуждения следователем уголовного дела с конкретным подозреваемым отвечают за большую часть полицейского насилия в ходе расследования уголовных дел, за пытки подозреваемых и давление на потерпевших с целью отказаться от заявления. Организационное разделение оперативной работы и следствия приводят к тому, что следователь не отвечает за методы, которыми оперативный работник добывает материалы по делу, а оперативный работник не заинтересован в соблюдении законных методов полицейской работы, так как его задача «сдать» следователю конечный результат и отчитаться. Оперативный работник часто не имеет достаточной подготовки, юридического образования для законного ведения дела. Кроме того, организационное разведение следователя и оперативника по разным структурам приводит к ведомственному конфликту их интересов, снижающему эффективность их совместной работы над расследованием.
  • Усиливается возможность сочетания гласной оперативно-розыскной деятельности и следственных действий после возбуждения уголовного дела — при возбуждении уголовных дел по факту (без подозреваемого), для этих случаев отношение к срокам расследования становится более мягкое, фактор «раскрываемости» перестает оказывать давление на «доказывание любой ценой».
  • При появлении подозреваемого сроки становятся жесткими и нацеленными на обеспечение скорейшего доступа обвиняемого к судебному рассмотрению дела (условиями этого становится возможность быстрого проведения экспертиз на стадии следствия, связанных с личностью обвиняемого, обеспечиваемая реформой экспертной деятельности).
  • Возрастающие полномочия следователя (дознавателя) как координатора деятельности оперативников и организатора расследования компенсируются возрастающими полномочиями прокурора (гос. обвинителя), который может прекратить уголовное дело на этапе предварительного следствия в связи с отсутствием состава преступления или события. Это решение может быть обжаловано в суд потерпевшим.
  • Следователь несет ответственность за действия оперативных работников в ходе оперативно-розыскной деятельности; незаконные методы расследования оказываются в общей ответственности следователя и оперативников как совместно работающих сотрудников одного подразделения (сейчас следователь получает от оперативников готовые материалы и, являясь сотрудником другого подразделения, а в случае СК и ведомства, не несет ответственности за то, какими методами они добыты).

Может показаться, что слияние следствия и ОРД приведет к еще более тесному, чем сейчас, взаимодействию между следователем и оперативником в применении незаконных практик дознания. Однако, в предлагаемой реформе изменения затрагивают не только следствие и оперативные подразделения, но и предусматривают качественное изменение роли адвокатов, прокуроров и судов в уголовном процессе, введение других систем оценок, качественные кадровые изменения. С одной стороны более тесное сотрудничество ОРД и следствия (под руководством следователя) приведет к формированию из них настоящей стороны обвинения, однако параллельно с этим реформа системы оценки должна убрать стимулы к сокрытию ошибок следствия при уголовном преследовании невиновного. Прокуроры получат право прекращения уголовного преследования на любой стадии, а адвокаты — гарантированное право на приобщение к уголовному делу добытых ими документов и иных свидетельств в пользу подозреваемого (например, объяснений при отказе следователя допросить лиц в качестве свидетелей). При уходе судов от «обвинительного уклона» и признании адвокатских доказательств в качестве «нормальных» доказательств, усилении реальной роли прокурора для следователей это постепенно должно привести к снижению требований к формальной стороне доказательств и повышению требованию к их фактическому качеству (важным станет не количество и правильность подписей в протоколах, а их фактическое содержание и доказывание вины, а также возможность выдержать столкновение с доказательствами защиты). В перспективе это позволит перейти к более состязательному процессу и повысит гарантии прав как подозреваемых, так и потерпевших.

В рамках указанных изменений, предполагается снижение уровня формализации предварительного расследования, что должно явиться спусковым механизмом для раскрытия положительного потенциала рассматриваемого предложения. Избыточная репрессивность органов предварительного следствия напрямую связана с высоким (доминирующим) юридическим значением действий следователя, что создает траекторию всего последующего движения дела. Дилемма отечественного уголовного процесса в виде предрешения судебного разбирательства на стадии предварительного расследования, может быть решена посредством внедрения мирового опыта, когда предъявление обвинение совпадает или непосредственно предшествует передаче дела на рассмотрение суда. До этого ведется детективная деятельность, что в отечественной терминологии близко к пониманию оперативно-розыскной деятельности. Закрепление доказательств, например, допрос свидетеля или подозреваемого, происходит с использованием судебной процедуры, либо не имеет юридической силы и суд обязан самостоятельно провести допрос.

Это автоматически снимает проблему обвинительного уклона, когда решение суда предрешено за счет выполнение всех значимых процессуальных действий (допросы, оценка доказательств) и подготовки итогового документа в виде подробно описанного обвинительного заключения. Сегодня кабинет следователя это фактически основное место создания доказательств, которые потом только оглашаются. Изъятие из компетенции следователя права единолично, вне судебной процедуры закреплять доказательства приведет к росту процессуальных гарантий и повышению роли суда и судебной процедуры, что является общепризнанной мировой практикой. Деформализация предварительного следствия предполагает снижение актуальности заключения под стражу, поскольку проведение оперативно-розыскной (детективной) деятельности не предполагает жестко формализованных этапов и не опирается на особый процессуальных статус подозреваемого. Заключение под стражу уже требует более серьезной аргументации и не является рутинной мерой «обработки» подозреваемого. Досудебная стадия является преимущественно негласной, а заключение под стражу является исключительной мерой.

Снижение объема изготовляемых документов решает проблему бесконечной отчетности, что создает условия для снижения негативных эффектов «палочной системы». Статус следователя переживает трансформацию к роли «старшего детектива», который более сосредоточен на кабинетной работе, взаимоотношениях с прокурором, постановке вопросов перед экспертами и подготовке материалов для направления в суд и, в то время как оперативный работник выполняет основной объем работы «на земле».

Для реализации этих предложений потребуется переходный период, поскольку вопрос отказа от традиционной инквизиционной модели и разворота к мировым стандартам потребует ревизии множества управленческих рычагов, которые зачастую опираются на уголовную репрессию и предсказуемость судебного решения. В рамках переходного периода следует выработать пошаговую стратегию, так как помимо кадровых решений и пересмотра УПК, потребуется рассмотрение таких проблем как повышение роли специальных экспертиз, пересмотр стандартов доказывания в сторону приближения к мировым стандартам. Переходный период не исключает оценку всех вариантов, в том числе возможности создания фигуры судебного следователя. Ослабление формализации предварительного следствия неизбежно повлечет возрастание объема работы суда, что потребует адекватных кадровых решений, в виде расширения штата судебных работников. Это возрастание произойдет как счет необходимости выполнения работы по закреплению доказательств, так и за счет более тщательного судебного разбирательства и отсутствия возможности скопировать текст обвинительного заключения.

Предложенный вариант занимает компромиссную позицию, задача которого сдвинуть ситуацию с мертвой точки и поэтому не содержит детализации всех возможных нюансов предлагаемой реформы.

Права защитника в ходе следствия и в суде (адвокатское расследование)

Важнейшей мерой реорганизации уголовного процесса должно стать возвращение адвокатского расследования. Сущность идеи адвокатского расследования в том, что это автономная деятельность по установлению доказательств в интересах обвиняемого. Это снижает остроту проблемы обвинительного уклона, существенно повышает статус адвоката, а, по сути, возвращает его к должному состоянию, и тем самым наполняет принцип состязательности реальным содержанием. Центр тяжести при разбирательстве по уголовному делу переносится в суд, который из канцелярии по штамповке приговоров превращается в место, где взвешиваются все аргументы сторон. Сейчас в рамках уголовного процесса невозможна полноценная борьба с обвинением, так как у стороны защиты связаны руки, а право на предоставление оправдательных доказательств серьезно ограничено. Защите приходится ограничиваться оспариванием доказательств, представленных стороной обвинения, и поиском мелких процессуальных огрехов.

Большой проблемой российского уголовного процесса является приоритет стороны обвинения и ничтожные возможности стороны защиты. Это проявляется в фактическом нарушении принципа состязательности, умалении права на защиту и в обвинительном уклоне. Для исправления ситуации необходимо уйти от неравенства стороны защиты перед стороной обвинения. Для этого требуется наделение стороны защиты реальными возможностями противостоять обвинению. Представляется, что одним из эффективных способов является наделение адвоката-защитника правом активно участвовать в формировании доказательственной базы, а не быть пассивным статистом. Оптимальным решением этой задачи будет регламентация процедуры адвокатского расследования. Необходимость вооружения защиты реальными инструментами по противостоянию обвинению актуальна и активно обсуждается[13].

Наделение адвоката правом предоставления доказательств является комплексной мерой. Введение института адвокатского расследования потребует пересборку всех процессуальных механизмов. Придется определиться с процедурой закрепления и легализации «адвокатских» доказательств. Адвокатское расследование наиболее полно выражает природу и назначение процессуальной деятельности защитника-адвоката и позволяет результативно защищать права и интересы обвиняемого.

При этом надо учитывать, что в отличие от множества прекрасных, но трудно реализуемых принципов-обещаний, этот институт имеет важное отличие. Он основан на личном интересе и активности частных лиц, а это не что иное, как источник энергии для движения реформ. Введение полноценного адвокатского расследования — это своего рода точка невозврата, после прохождения которой масштабные реформы в правоохранительной сфере неизбежны.

Реформа прокуратуры

Идея реформы прокуратуры состоит в разгрузке этого ведомства от функции неограниченного надзора с тем, чтобы повысить качество надзора за деятельностью полиции, следствия, а также поддержки государственного обвинения в суде. Для этого необходимо:

  • Отозвать у прокуратуры полномочия в сфере общего надзора. Одновременно предоставить общественным организациям право на обращение в суды с исками в защиту интересов неограниченного круга лиц, что позволит сохранить механизмы защиты интересов граждан в ситуациях, когда нанесен ущерб их законным правам и интересам.
  • Объединить подразделения по текущему надзору за следствием и ОРД и гособвинение. Это будет означать, что один и тот же помощник прокурора курирует следствие по делу и представляет это дело в суде. Цель — создать ситуацию, когда прокурор с момента возбуждения уголовного дела оценивает перспективу его направления в суд, и если такой перспективы нет, заинтересован в прекращении уголовного преследования. Это также должно повысить ответственность прокурора за качество доказательств и законность следственных действий.
  • Передать полномочия по представлению в суде (гражданском и арбитражном процессах) интересов незащищенных групп иным органам (например, омбудсменам).
  • Изменить систему кассационных представлений прокуроров. Кассационное представление подает прокурор вышестоящего уровня (для дел подсудных по первой инстанции районным и мировым судам — прокурор субъекта федерации, для дел подсудных по первой инстанции судам субъекта федерации — генеральный прокурор).

12.3. Изменение отчетности и системы оценки

Основными принципами уголовного процесса должно быть: нацеленность на сокращение сроков применения принудительных мер (заключения под стражу и времени с момента предъявления обвинения до направления в суд), применение таких мер только в случае процессуальной необходимости и исключение их использования в качестве средства давления на подозреваемых, усиление роли гос. обвинителя, усиление роли адвокатов в следственном процессе (с правом приобщать свои доказательства на следствии)

Необходимо перенести регистрацию информации о преступлениях и правонарушениях на уровень муниципальной полиции (тот уровень, на котором нет работы по раскрытию/расследованию).

Реформа управления включает создание системы гибкого управления отчетностью, при которой для каждого подразделения (на каждом уровне) устанавливаются ежегодно целевые показатели, о достижении которых и отчитываются публично руководители полиции соответствующего уровня. Предлагается ввести систему, при которой на каждом уровне (муниципальном, региональном, федеральном) для любого подразделения (службы) устанавливаются ежегодно свои целевые показатели, о достижении которых публично отчитываются руководители полиции соответствующего уровня. Показатели должны устанавливаться в ходе публичного обсуждения специальной комиссией соответствующего законодательного органа. Такие показатели действуют только на той территории, на которой функционирует подразделение, для которого устанавливаются эти показатели. В качестве показателей используются переменные, входящие в состав общей криминальной статистики, или вводимые ad hoc на данной территории для данного подразделения на заданный срок.

Отчетность по регистрации преступлений

Муниципальная полиция должна регистрировать заявления граждан, не сортируя их на более или менее удобные для расследования. Также, преступления не должны фабриковаться для отчетности. «Положительным» отчетным показателем должно быть количество зарегистрированных заявлений граждан (регистрирующий орган — муниципальная полиция — не несет ответственности за «уровень преступности», исчисляемый по количеству зарегистрированных заявлений). «Отрицательным» показателем должно быть количество жалоб граждан на отказы в регистрации.

Отчетность следственных органов и ОРД

У следователей и оперативных работников, вместе работающих над делами, должна быть общая система оценки деятельности, не создающая конфликтов интересов (когда оперативнику выгодны одни показатели, а следователю другие). Не должно быть «отрицательных» показателей по категориям дел (например, сейчас таким показателем является преступность среди несовершеннолетних, что ведет к необоснованным отказам в возбуждении уголовных дел). Количество прекращенных уголовных дел в ходе следствия, по инициативе следователя или прокурора, оправдательный приговор в суде не должны рассматриваться как отрицательные показатели. Показателем хорошей работы должно быть достижение тех целей, которые были поставлены на данный отчетный период специальной комиссией (см. выше) и количество обоснованных жалоб на противоправные действия сотрудников полиции. Единственным «отрицательным» показателем — влекущим дисциплинарную ответственность — должно быть принятое судом определение или постановление прокурора об исключении недопустимых (но не фальсифицированных) доказательств, полученных с нарушениями УПК в ходе следствия. Выявление судом или прокурором фактов фальсификации доказательств должно быть основанием для начала процедуры уголовного расследования.

Оценка работы прокурора

Оправдательный приговор в суде, прекращение дела по реабилитирующим обстоятельствам не должно расцениваться как свидетельство плохой работы сотрудника прокуратуры автоматически. Гособвинитель не должен бояться «проиграть» дело (это нормально при состязательном характере процесса, что часть дел выигрывает другая сторона), но он должен бояться принести в суд незаконно добытые доказательства. Негативной оценкой должно считаться дело, в котором суд исключил из рассмотрения недопустимые доказательства (независимо от того, проиграно оно гособвинением или выиграно в итоге), где судом был признан факт давления на свидетелей или обвиняемого, незаконные методы расследования — то есть, те ситуации, когда позиция гособвинения была ослаблена не выявленными вовремя прокурором злоупотреблениями следствия. Также «отрицательным» показателем должно быть обжалованное и проигранное в вышестоящих инстанциях дело.

Необходимость упразднения систем оценки в суде

В соответствии с принципом независимости суда, формально в судах не действует никаких систем оценки деятельности судей. Но фактически они есть. Собираемая статистика используется для оценки и индивидуальных судей, и судов. Сочетание высокой нагрузки и жестких процессуальных сроков приводит к тому, что быстрое и бесконфликтное завершение дела становится для судьи более высоким приоритетом, чем решение по существу. Главным отрицательным показателем для судьи является количество отмененных и измененных вышестоящими инстанциями решений, что рассматривается как брак в работе. В сфере уголовного судопроизводства это создает ситуацию, когда судьи боятся оправдательных приговоров, так как они обжалуются прокуратурой и отменяются вышестоящими судами чаще, чем обвинительные. Практика оценки качества работы судьи по количеству отмененных и измененных решений должна быть прекращена.

12.4. Статистика, учет, открытость

Открытость — что нужно и зачем

Логика развития любой организационной структуры порождает стремление к бюрократизации и изоляции от внешнего мира. Эффективность работы бюрократии достигается за счет дробления функций, но при этом утрачивается возможность конкретному работнику видеть общую цель, она просто теряется за частоколом целевых показателей. Значение этих показателей для карьеры конкретных людей внутри ведомства никак не соотносится с задачами, поставленными перед всей структурой. На первый план выходит внутренняя отчетность, которая не всегда напрямую связана с итоговым результатом (назначением ведомства). Возникает ситуация абсурда, когда ведомство в своей работе игнорирует или даже противоречит первоначальным целям, ради которых оно было создано.

Решить эту проблему можно с помощью корректирующих механизмов. Одним из таких работающих механизмов является открытость, или, если быть более точным, открытый доступ к данным (информации). Предполагается, что при наличии такого доступа общество в виде объединений, научных центров и просто заинтересованных граждан смогут сигнализировать о наличии проблемного участка, и аргументировано высказывать предложения по исправлению ситуации. Тем самым создаются условия для корректировки работы ведомства.

Принципиальным является доступ к результатам работы. Эти результаты могут быть двух видов. Решение по индивидуальным конкретным вопросам — это документы, резолюции, ответы на обращения и т.д. И второй вид данных это агрегированные показатели о работе ведомства, под которыми следует понимать статистику. Любое ведомство в достаточном количестве производит все виды данных. Без статистических данных невозможно управление и отслеживание результатов работы, а сам факт документооборота является бесконечным производством данных первого типа.

Отдельное статистическое ведомство (Федеральное агентство криминальной статистики, ФАКС)

Результативность работы с данными напрямую зависит от их полноты и отсутствия искажений. У правоохранительных органов традиционной проблемой является и полнота и истинность статистических данных. Требованное подробной детализации отчетности приводит к несоразмерным затратам времени и сил, что превратилось уже в отдельную проблему. Обобщенные данные о результатах работы (статистика) выступают одним из основных критериев для оценки качества работы каждого структурного подразделения. Значение этих оценок настолько высоко, что они фальсифицируются на всех уровнях. Решить эту проблему косметическими мерами вряд ли возможно. Требуется качественно иной подход. В качестве такого кардинального решения предлагается создание особой структуры, которая будет специализироваться на сборе и формировании статистических отчетов. Это снимет с рядовых подразделений обязанность тратить время на написание отчетов и одновременно повысит их истинность. Конечно, в перспективе это предполагает перестройку делопроизводства и расширение информатизации. Переход от бумажного документооборота к электронному является базовой задачей для формирования отдельного ведомства, в функции которого входит сбор и обработка статистических показателей. Но даже без таких революционных изменений в плане всеобщей информатизации, только передача компетенции по подготовке отчетов уже на первых этапах приведет к исправлению ситуации, потому что будут исключены некоторые уровни традиционно занимающиеся фальсификацией.

Главным условием становления структуры, которая будет заниматься сбором и подготовкой статистических отчетов, является информатизация. Чем в большей степени значимые этапы делопроизводства в деятельности правоохранительных органов (поступление обращения, жалобы, направление ответа, передача документов в другое структурное подразделение и др.), будут фиксироваться автоматически, тем больше будет истинность статистических данных.

Достоинством такого решения является возможность развернутого анализа работы ведомства и получение выводов, которые могут быть использованы для развития и коррекции работы правоохранительной системы в соответствии с основными задачами, закрепленными в действующем законодательстве.

ФАКС принимает на себя функции сбора и анализа статистики о преступности, результатах расследования, криминальной обстановке, данных опросов населения. При этом первичная информация собирается на уровне муниципальной полиции (дежурной части), которая не отвечает за результаты расследования и раскрываемость. Важным является то, что кроме сбора статистики ФАКС является и вспомогательным подразделением/контрагентом для всех правоохранительных органов, что позволяет полиции, следствию, прокуратуре и т.д. пользоваться (в том числе через электронный доступ) информационными базами.

Параллельно должны решаться следующие задачи:

  • Реформирование системы статистических показателей, которая ликвидирует существующие межведомственные нестыковки и разрывы. Система показателей должна переориентироваться на приоритетное обслуживание интересов и запросов общества. В систему статистических показателей должен быть полноценно введен новый объект статистического учета и описания – жертва.
  • Тотальная информатизация сбора статистической информации, при которой первичной единицей информации становится любое обусловленное системой показателей процессуальное действие, легко регистрируемое в единой информационной системе в момент осуществления этого действия.
  • Полномасштабное введение в систему статистических показателей такого объекта статистического учета как «жертва» в необходимом социальном разнообразии описания этого объекта.
  • Полная открытость и легкая доступность любой информации, как статистической, так и документальной, за исключением оперативной информации, закрытость которой оговорена законом.
  • Запрет на засекречивание любых общественных затрат на содержание любых полицейских органов, будь то кадровые, финансовые или иные ресурсные затраты.

Опросы населения и оценка работы правоохранительных органов

Привлечение материалов опросов общественного мнения к оценке работы полиции – это чрезвычайно позитивная тенденция. Однако, на сегодняшний день, во всяком случае, на публичном уровне, эта работа реализуется отнюдь не самым удачным образом. Основной показатель, которому уделяется внимание — это доверие полиции. При этом доверие является очень специфическим показателем. Оно очень сильно зависит от целого ряда факторов, влиять на которые полиция не в состоянии по определению. Наиболее сильно влияют, например, уровень открытости региональной информационной среды и (в регионах с более развитыми СМИ и более квалифицированными журналистами уровень доверия всегда будет меньше); степени проникновения информации (доверие всегда будет выше в чисто сельских регионах, чем в городских) и т.п. Не говоря уже о том, что этот показатель оценивает не столько работу полиции, сколько качество работы полицейской PR-службы.

Необходимо, привлекая данные опросов, опираться на принципиально иные показатели, связанные с непосредственным опытом опрошенных – это виктимность (был ли человек жертвой правонарушения), опыт обращения в полицию и его эффективность. Выстраивание системы таких показателей должно проходить на открытой и независимой площадке в контакте с полицейскими структурами.

Социальные гарантии сотрудникам правоохранительных органов

В ходе реформы, безусловно, встанет вопрос о социальных гарантиях сотрудникам силовых структур, которые увольняются или переводятся в рамках преобразований в другое ведомство или подразделение, меняют свой статус в системе (повышение-понижение). Необходимо избежать ситуаций, когда сотрудники, увольняемые или пониженные в должности не по причине профессиональной непригодности, а из-за структурной реформы, теряют социальные гарантии, которые у них раньше были. Поэтому предлагается следующее:

  • Соцпакет сотрудникам всех полиций остается в соответствии с действующим законом о социальных гарантиях сотрудникам полиции, прокуратуры — с действующим законом о прокуратуре. При массовом переходе сотрудников на уровень муниципальных и региональных полиций, это потребует соответствующего перераспределения средств в рамках бюджетной реформы. Социальные пакеты сотрудникам новых ведомств определяются соответствующими законами.
  • Переходящим в ходе реформы из ведомства в ведомство, перемещаемым по службе, позволить выбирать: оставить себе на ближайшие два года тот соцпакет, который им полагался на момент перехода в старом ведомстве, или сразу получить новый.
  • Увольняемым по сокращению соцпакет сохраняется на срок до одного года.

Глава 13. Реформа полицейской функции
в контексте общей модернизации

Осуществленная в рамках нашего проекта диагностика убедительно показывает, что результативность работы полиции зависит от эффективности работы базовых государственных институтов. Эффективность конкретных мер по реформированию полицейской функции в стране непосредственно зависит от реформирования других государственных функций, органов, институтов. Поэтому полномасштабная реформа функции государственного принуждения, включающая реформу полицейской функции, должна увязываться с программой модернизации страны в целом.

Этот диагностический вывод имеет под собой теоретический фундамент, представляющий собой современное понимание категории института. Согласно неоинституциональному подходу, институт – это комплекс взаимосвязанных друг с другом формальных норм, неформальных предписаний и условий их функционирования. Прилагательное «взаимосвязанных» является здесь важным: три перечисленных компоненты института обеспечивают его результативность, когда они взаимодополняют друг друга, комплементарны, не вступают в противоречия, конфликт. Такая взаимосвязь возникает, в частности, в процессе естественного эволюционного институционального дрейфа, по ходу которого происходит взаимная «подгонка» путем множества институциональных экспериментов, проб и ошибок.

Но когда проектным образом создаются новые институты или трансформируются старые, непродуктивно сводить решение проблемы к принятию новых законов или изменению действующих. Измененные формальные институты (законы), как правило, вступают в конфликт с более инертными неформальными предписаниями и условиями функционирования тех и других, что делает новые институты непродуктивными, а проблемы, ради решения которых создаются новые институты, оказываются не только не решенными, но и усугубленными новыми.

Это означает, что проектное создание (изменение) институтов не может сводиться только к изменению формальных норм. Прежде всего, оно должно учитывать неформальные предписания (нормы и практики). В предыдущих главах это сделано не только на основании их анализа, но и с помощью предложения нормативных и организационных решений, которые учитывают выявленные негативные неформальные нормы и практики и стимулируют формированию альтернативных неформальных норм и практик, комплементарных новой формальной модели реализации полицейской функции.

Однако остается третья компонента – условия функционирования формальных и неформальных норм. В их многообразии можно выделить два наиболее важных пласта. Первый – это другие институты, непосредственно взаимодействующие (сопряженные) с реформируемым. В нашем случае наиболее яркий пример – суд. Второй пласт – это социальная среда, в которой оперируют рассматриваемые государственные институты. В нашем случае это клиенты институтов – граждане и их негосударственные объединения, безопасность которых от преступных посягательств должна обеспечиваться некоторым комплексом институтов. Значит, мы должны принимать во внимание неформальные нормы и практики в этой среде, а также соответствующие массовые представления, убеждения, ценности.

В данной главе, не предполагая, естественно, исчерпать перечень возможных проблем, мы рассмотрим следующие аспекты предстоящей модернизации страны, влияющие непосредственно на реформу полицейской функции в России:

  1. Завершение реформы судебной власти.
  2. Противодействие коррупции.
  3. Изменение взаимодействия между полицией и местными сообществами.

Мы не пытаемся ниже описывать полную программу завершения судебной реформы, представлять исчерпывающую стратегию антикоррупционной политики или охватывать все аспекты взаимодействия полицейских органов и общества. Мы ограничиваемся здесь только самым важным, что прямо сопряжено с реформированием полицейской функции, и что, на наш взгляд, важно учитывать в этой реформе, и в программах других важных реформ.

Конечно, за пределами трех перечисленных направлений остаются проблемы сопряжения с другими институтами. Например, эксперты упоминали об излишнем контрольном вмешательстве ФСБ в деятельность полицейских органов. Если создаются Федеральная служба по расследованию должностных преступлений и специальное агентство по противодействию коррупцию, то этот контроль становится излишним. Следует упомянуть и еще одну проблему.

Предусмотренное данной концепцией разделение полиции на три независимых уровня – местный, региональный и федеральный – должно сопровождаться не только перераспределением полномочий, но и соответствующим перераспределением бюджетных ресурсов. В приведенной ниже Дорожной карте предусмотрен постепенный переход к полному разделению уровней, включающий, в частности, этап региональных экспериментов. На этом этапе указанное перераспределение ресурсов может осуществляться на основании отдельных соглашений между федеральной и соответствующими региональными властями. Этими соглашениями должна предусматриваться передача в региональные и местные бюджеты средств федерального бюджета, необходимых для обеспечения введения независимых от федерации новых полицейских служб.

Однако такой механизм потеряет смысл в будущем, будучи технически обременительным и излишним, когда децентрализация полиции станет широко распространенной и, в итоге, всеобщей. Тогда на повестку дня встанет вопрос изменения налоговой системы с новыми пропорциями, обеспечивающими «полицейский федерализм».

13.1. Завершение реформы судебной власти

Судебная власть – одна из сфер государства, которая, как и полиция, вызывает общественное недовольство. Более того, это недовольство касается в наибольшей степени именно уголовного судопроизводства, т.е. той сферы правосудия, которая непосредственно сопряжена с реализацией полицейской функции[14]. В разной степени завершение реформы судебной власти непосредственно взаимосвязано с модернизацией почти всех государственных институтов.

С позиций реформы полицейской функции, однозначно определяется главное требование к недовершенной реформе судебной власти. Оно состоит в обеспечении независимости и беспристрастности судебных решений. К настоящему моменту многие исследования и разработки позволяют сформулировать ряд необходимых мер, обеспечивающих достижение сформулированной цели[15].

Естественно, что точно так же, как работа судов влияет на результативность выполнения государством полицейской функции, органы власти, непосредственно выполняющие эту функцию, влияют на работу судов. Об этом говорилось выше и предлагались меры, которые призваны сбалансировать влияние сторон на ход уголовных судебных разбирательств, обеспечивая равенство сторон в процессе. Речь идет о предложениях, касающихся реформирования прокуратуры и адвокатуры. Ниже перечислены наиболее важные из тех мер, касающихся судов непосредственно, которые, с точки зрения авторов доклада, должны быть учтены при завершении реформирования судебной власти.

  1. Реформа института председателей судов общей юрисдикции:
  • Изменить механизм назначения председателей. Председатель суда должен избираться коллективом конкретного суда сроком не более трех лет без права на повторное замещение этой должности до тех пор, пока функции председателя не исполнят все судьи данного суда.
  • Освободить председателей судов от подавляющего большинства административных и хозяйственных функций, которые они сегодня выполняют. Для этого нужно сделать реально работающим институт администратора суда.
  • Последовательно отделить институт председателей от органов судейского сообщества, в частности, от квалификационных коллегий.
  • Отменить систему премирования и депремирования судей. Заработная плата судьи должна зависеть только от стажа.
  • Ввести распределение дел по жребию (после увеличения состава судов и в судах с достаточной численностью судей, а также при введении мер по уменьшению нагрузки на судей).
  1. Обеспечение в полной мере «внешней составляющей» объективной беспристрастности судей т.е. такой порядок формирования судейского корпуса и освобождения судей от должности, который исключал бы преимущественное влияние на этот процесс какого-либо из органов государственной власти и обеспечивал действенный контроль гражданского общества, что предполагает, в свою очередь:
  • Изменение правового статуса экзаменационных комиссий:
    • законодательное регулирование формирования, полномочий и процедур работы комиссий;
    • превращение комиссий в самостоятельные органы судейского сообщества и их обособление от квалификационных коллегий судей в организационном плане;
    • включение в состав комиссий юристов, не являющихся судьями (1/3 членов комиссий избирается квалификационным коллегиями судей, 1/3 – законодательными органами соответствующего уровня из числа лиц, 1/3 – федеральными университетами).
  • Изменение правового статуса квалификационных коллегий судей:
    • сокращение их компетенции путем освобождения не только от полномочий, связанных с организацией и проведением экзаменов, но и от полномочий, связанных с привлечением судей к дисциплинарной ответственности;
    • сосредоточение деятельности квалификационных коллегий на обеспечении независимости судей в процессе прохождения ими службы, а именно организация и проведение квалификационной аттестации судей и формирование представлений о присвоении квалификационных классов и представлений к переводу на более высокие судейские должности.
  • Создание, вместо Дисциплинарного судебного присутствия при Верховном Суде РФ нового органа судейского сообщества – Дисциплинарного суда, – органа судейского самоуправления, организация и деятельность которого, в свою очередь, должны быть урегулированы в федеральном законе.
  • Введение прямого законодательного запрета (с соответствующими мерами ответственности) практики обсуждения вопросов, возникающих в связи с незавершенным рассмотрением конкретного дела, с кем бы то ни было, в том числе с коллегами по работе, не участвующими в рассмотрении дела, с судьями вышестоящих судов, с сотрудниками правоохранительных органов.
  1. Обеспечение в полной мере «внутренней составляющей» объективной беспристрастности судей – освобождение судьи от давления судейской бюрократии, создание прозрачных и ясных механизмов реализации судейской карьеры, исключающих произвольное усмотрение руководителей судебной системы, что предполагает:
  • Строгое законодательное закрепление принципов и критериев, на основе которых осуществляется судейская карьера, в целях существенно более объективных ее условий:
    • понятие квалификационного класса;
    • условия его присвоения;
    • понятие квалификационной аттестации;
    • определение порядка ее проведения;
    • последствия непрохождения аттестации и т.п.
  • Закрепление в федеральном законе международных стандартов в части недопустимости перемещения судьи «по горизонтали» и «по вертикали» (даже при успешном прохождении квалификационной аттестации, переезде, объединении суда и т.п.) без его согласия.
  • При этом важно закрепить правило, согласно которому, даже мировой судья может приобрести высший квалификационный класс, при условии прохождения соответствующих квалификационных испытаний и наличии соответствующей выслуги лет, т.е. разорвать порочный круг безусловной зависимости класса (и соответственно – денежного содержания) от места работы.
  1. Обеспечение «внешней составляющей» субъективной беспристрастности, для чего понадобится:
  • Исключить практику оценки работы судьи в зависимости от отмены, изменения постановленных им решений вышестоящими судами.
  • Ввести в качестве суда второй инстанции апелляцию, понимаемую именно как новое рассмотрение дела, как исключительную гарантию, предоставляемую государством, имея в виду значимость рассматриваемых вопросов для жизни человека, а не как повторное, исправляющее решение суда первой инстанции и оценивающее его, мероприятие; в связи с этим предложением необходимо иметь в виду и учреждение института обращения за разрешением на подачу апелляционной жалобы, а, следовательно, выделение соответствующей процессуальной фигуры в суде апелляционной инстанции – независимого судьи, который не будет принимать участия в последующем рассмотрении апелляции.
  • Существенно изменить институт кассации:
    • сосредоточить кассационное рассмотрение на проверке вопросов права, существенно влияющих на результат рассмотрения дела;
    • исключить возможность оценки вопросов факта;
    • существенно сузить полномочий кассационной инстанции (признание решений вступившими в юридическую силу или их отмена).
  • Отказаться от института судебного надзора.
  1. Уменьшение нагрузки на судей:
  • Исключить требование обязательного изготовления мотивировочной части решения в судах общей юрисдикции при условии, что ни одна из сторон не заявляет желания обжаловать дело и не ходатайствует об изготовлении мотивировочной части.
  • Наделить помощников судей некоторыми процессуальными полномочиями, например, разъяснять участникам их процессуальные права, истребовать документы от своего имени, изготавливать и подписывать промежуточные рабочие документы (вызовы и повестки, например).
  • Увеличить в 2-3 раза заработную плату технического персонала судов (в первую очередь помощников судей), что позволит привлечь к этой работе более квалифицированных специалистов, снизит текучесть кадров и позволит возложить на них реальную ответственность.
  • Провести ревизию и оптимизацию судебного документооборота. На данный момент судьи практически не заняты формированием собственной отчетности, но вынуждены нередко производить очень большое количество отдельных документов для выполнения самых простых процессуальных и внепроцессуальных действий. Зачастую эти требования установлены не законом, а подзаконными актами или даже неформальными бюрократическим традициями.

13.2. Противодействие коррупции

Предпринятый в нашем исследовании анализ данных международной статистики показывает, что две базовые функции государственной власти в максимальной степени обусловливают друг друга; эти функции – обеспечение верховенства права и способность контролировать коррупцию. Не удивительно, что две эти функции в максимальной степени влияют на работу самых разных государственных институтов, и не в последнюю очередь – на полицейскую систему государства.

Коррупция является одним из следствий неэффективности государственных институтов. Одновременно она порождает новые дефекты этих институтов и усугубляет существующие. Несомненно, что коррупция – один из главных рисков при реформировании полицейской функции государства. Ясно также, что коррупция в полицейских органах власти может быть побеждена только в рамках единой антикоррупционной политики. И международный опыт, и разнообразные исследования, проводившиеся в России показывают, что полноценная реализация такой политики в России может быть обеспечено при реализации набора необходимых условий.

Во-первых, это восстановление независимой, в рамках Конституции и соответствующих ей законов, работы государственных и общественных институтов, обеспечивающих внешний контроль за бюрократией в целом и различными ветвями и уровнями власти, за работой отдельных органов власти.

Во-вторых, в антикоррупционной политике государства должно сочетаться повышение риска коррупционных преступлений с работой по уменьшению условий, способствующих коррупции. Как правило, такие условия заключаются в неэффективности государственных институтов, которые должны изучаться, выявляться и элиминироваться.

В-третьих, необходимо создание полномочного органа, отвечающего за реализацию антикоррупционной политики. Работа такого органа регулируется соответствующим законом, он создается и комплектуется Федеральным собранием (или одной из его палат). Такой орган наделяется необходимыми полномочиями, включая возможность расследования коррупционных преступлений и координации и контроля разработки и реализации региональных и ведомственных антикоррупционных программ.

Данный антикоррупционный орган власти должен работать в тесном взаимодействии с предлагаемой настоящим докладом Федеральной службой по расследованию должностных преступлений. Совместно эти два органа должны участвовать в решении задачи, сформулированной в Главе 1, – в защите граждан и их объединений от незаконных действий государства, а также в обеспечении результативности реформы полицейской функции государства.

13.3. Изменение взаимодействия между полицией и местными сообществами

С принятием Федерального закона от 06.10.2003 №31-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые законодательно была конкретизирована норма ч.1 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Также впервые законодательно появилось само понятие «муниципальная милиция» (до этого данный термин фигурировал только в указах Президента РФ). Теперь в статьях 15 и 16 названного Закона организация охраны общественного порядка силами муниципальной милиции отнесена к компетенции муниципального района и городского округа. Однако до сих пор это требование не реализовано, поскольку в Переходных положениях Закона (ч.3 ст.83) установлено, что создание муниципальной милиции возможно лишь на основе федерального закона о муниципальной милиции. Но не только этот закон не был принят, но и на федеральном уровне возобладала в корне иная концепция, проявившая себя в Законе «О полиции», согласно которой полиция представляет собой жестко централизованную систему.

До настоящего момента в Государственную Думу не вносился даже законопроект «О муниципальной милиции». Единственной попыткой изменения ситуации можно считать инициативу депутата А.Г.Назарова от фракции «Единая Россия» о поправке, согласно которой переход к муниципалитетам прав по охране общественного порядка, возможен как при принятии федерального закона, так и аналогичного закона субъекта федерации[16]. Но в мае 2012 года законопроект был отклонен. Основание: недопустимость регламентации вопросов общественной безопасности на уровне субъектов федерации. Очевидно, что этот аргумент антиконституционен. Пункт б) статьи 72 Конституции РФ предусматривает следующее совместное полномочие: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон». Да и напомним упомянутую конституционную статью 132. Таким образом, идея децентрализации полицейской функции явным образом соответствует Конституции России.

Часто высказываются сомнения, вызванные неудачей локальных экспериментов по введению муниципальной полиции, предпринимавшихся в России в 1991-92 гг., а затем в 1997-99 гг. Однако причины этих неудач, как это ясно теперь, кроются в двух фундаментальных обстоятельствах.

Первое: муниципальная милиция создавалась как новый институт безотносительно к общим проблемам институциональной модернизации России и вне всякого контекста реформы правоохранительной функции. Концепция реформирования полицейской функции в России, описанная в данном докладе, точнее – институциональные меры, представленные выше, призваны снять негативное действие этой причины.

Не менее важно второе обстоятельство: переход к децентрализованной полиции связан с существенными изменениями способа присутствия полиции, особенно – муниципальной полиции, в окружающей ее социальной среде. Тому есть несколько причин.

Первая причина указывалась выше: это необходимость повышения доверия к полиции. Ясно, что абсолютный максимум взаимодействия между гражданами и полицией приходится именно на муниципальный уровень. Поэтому основная тяжесть в решении этой крайне важной практической задачи ложится именно на муниципальную полицию.

Вторая причина состоит в том, что существенное снижение уровня преступности и, соответственно, рост безопасности граждан, не могут быть достигнуты только реформой полицейской функции. Реформа может лишь снять те эффекты, которые порождены существующими институциональными дефектами. Но преступность – это социальная проблема. Такая проблема должна решаться координированными усилиями многих государственных институтов и, что не менее важно, усилиями общества и его институтов. Речь идет о таких видах преступности, как домашнее насилие, сексуальные преступления, хулиганство, кражи, грабежи и разбои. Это те преступления, которые реально беспокоят граждан, но которые обладают высокой латентностью в том числе и потому, что усилий только полиции недостаточно. То же самое касается и детской преступности (преступности несовершеннолетних).

Третья причина: необходимость установления новых отношений, принципов и методов взаимодействия между полицией и местными сообществами. Решительно изменение в этой сфере нужно именно потому, что существуют две вышеперечисленные причины. Поэтому ниже речь пойдет именно об этом – о новой концепции «со-общественной» полиции (community policing)[17]. В рамках парадигмы со-общественной полиции граждане рассматриваются как соучастники процесса производства правопорядка[18].

Четвертая причина: именно парадигма со-общественной полиции стимулировала переход к новым критериям результативности работы полиции, основанной на викитимизационных опросах и оценках граждан, получаемых в ходе социологических опросов. Новый тип отношений между гражданами и полицией делает новый подход естественным, поскольку граждане вместо объекта политики безопасности становятся субъектом этой политики на местном уровне.

Смысл со-общественной охраны правопорядка состоит в переориентации работы местной полиции. Вместо задачи «снижать уровень преступности» полиция нацелилась на решение проблем сообщества[19]. Концептуальной основой такого изменения стало убеждение в том, что преступность в определенном географическом районе может быть снижена с помощью изучения характеристик и проблем района, а затем в применении соответствующей стратегии и мероприятий. Тем самым осуществляется адаптации политики безопасности к местным проблемам, а ее частью становится выявление и решение этих проблем, что и приводит к повышению безопасности и правопорядка.

Такой подход нельзя рассматривать как возложение на местную полицию не свойственных ей функций и увеличение нагрузок на нее. Это подтверждается тем, что местные полицейские службы, реализующие новый подход, добиваются лучших результатов (в терминах и старых показателей тоже) меньшими силами. Пример: опыт Главного управления департамента полиции города Чула-Виста, Калифорния (Chula Vista Police Department’s Main Police Station)[20].

Департамент полиции города Чула-Виста (Chula Vista Police Department (CVPD)) продемонстрировал лучшие показатели по работе с населением в разных аспектах[21]. Их подход подразумевает тесное взаимодействие полиции и общества с целью сотрудничества в борьбе с преступностью. Для этого создается атмосфера доверия между полицией и общественностью, так как члены сообщества в силах контролировать свои собственные районы, сообщать о подозрительной деятельности, тем самым помогая выявить подозреваемых. Безусловно, здесь речь идет о взаимном сотрудничестве, и, в связи с этим, от сотрудников полиции, в свою очередь, требуется быть открытыми, объективными и чувствительными к проблемам своих граждан, а также обеспечивать их всей необходимой информацией. Для достижения этой цели сотрудники Департамента полиции города Чула-Виста принимают участие в многочисленных программах по работе с населением («Law Enforcement Regional Teddy Bear Drive», «National Night Out», Citizen’s Police Academy, Teen Police Academy, «Law Enforcement Night with the Padres» и многих других.) В 2011 году Департаментом полиции города Чула-Виста была создана общественная приемная[22], предоставляющая населению прямой доступ к различным полицейским службам, услугам и важной информации.

Если институтам современного государства свойственно поддержание безличных отношений, то новый подход в духе со-общественной полиции возвращает на новом уровне элементы патриархальных отношений. Тут уместнее говорить о кооперации, чем об оказании услуг. Граждане участвуют в постановке задач для полиции, в контроле над ее работой, в предоставлении информации, а полиция участвует в выявлении и решении проблем местных сообществ. Создаваемую в результате социальную атмосферу уместно описывать так: полиция «защищает своих», а граждане думают – «нас защищают свои».

Чтобы в России стал возможен переход к со-общественной полиции на местном уровне, необходимы специальные усилия по изучению этого нового подхода и разнообразных практик его применения с последующим обучением в России граждан и полицейских этому социальному опыту и образу мыслей. Данное обстоятельство учтено ниже в графике мероприятий, представленном в Главе 15.

Важно учитывать следующее. Успешный опыт со-общественной полиции возможен, когда муниципальной полиции предоставляется свобода поиска своих организационных и содержательных решений при обеспечении безопасности граждан. Только такая самостоятельность в рамках Конституции позволит адаптироваться к разнообразию местных условий и проблем.

Глава 14. Дорожная карта реформы

Дорожная карта реформы полицейской функции в России –описывает программу реализации мер реформы. Причем эта программа должна отражать и учитывать стратегию реформы и указывать на способы решения задач (с учетом ограничений данной концепции), которые неизбежно возникают при реализации любых реформистских мер. Предлагаемая здесь дорожная карта предусматривает описание следующих задач:

  1. Преобразование концепции в программу. Речь идет о том, что концепция реформы, представленная в этом докладе, охватывает не все задачи реформировании не только всех государственных институтов правового принуждения, но даже не всех институтов обеспечивающих реализацию функции государственного принуждения. Мы считаем, что должна ставиться и решаться именно такая задача, поскольку именно она обеспечивает достаточную комплексность реформы, что является одним из ключей к успеху.
  2. Организационное обеспечение реформы. Наш взгляд на дорожную карту предусматривает описание не только «маршрута», но и «транспортного средства», с помощью которого предполагается преодолевать этот «маршрут».
  3. Учет рисков и препятствий. Дорожная карта должна предусматривать описание возможных опасностей на предполагаемом пути вместе с механизмами для преодоления препятствий.
  4. Учет групп интересов. Не бывает реформ, которые были бы удобны всем и желаемы всеми. Изменяемое реформами статус-кво всегда имеет своих сторонников, извлекающих выгоду из этого статус-кво. Учет интересов подобных групп позволяет снизить риски реформы.
  5. График реформы. Здесь описывается разбиение мер по этапам. В данном случае речь идет только об описанных выше мерах по реформированию полицейской функции в России.

14.1. Преобразование концепции в программу

Концепция полицейской реформы не охватывает всех аспектов реформирования полицейской функции государства. В частности, в нашем докладе не рассмотрены вопросы полицейского образования. Если говорить о полноте цикла уголовного преследования, то не охвачены проблемы пенитенциарной системы и реабилитации при выходе на свободу.

Самое главное направление дальнейшей проектной активности – разработка программ реформирования органов государственного принуждения, не охваченных данной концепцией. Напомним, что в главе 1 мы предложили разделение функций, осуществляемых органами государственного принуждения, по их направленности на достижение двух целей.

Первая цель («гражданская защита») – защита граждан, их объединений, разнообразных устойчивых или ситуативно возникающих групп от преступных посягательств.

Вторая цель («государственная защита») состоит в защите государства в обеих его ипостасях – и как публично организованного общества, и как системы публичной власти. Имеется в виду защита тех публично-правовых функций государственной власти, которые объективно необходимы для существования и развития самого общества.

Основное содержание нашего доклада ориентировано на реализацию первой из указанных целей. Вторая цель разбивается на три подцели:

  1. Защита экономических основ конституционного строя юрисдикционными (административно- и уголовно-правовыми методами). В самом общем смысле речь идет о контроле за соблюдением гражданами и их объединениями (например – фирмами) их обязанностей и запретов как членов публично организованного общества – государства.
  2. Защита государственного суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, осуществляемая, главным образом, специальными (разведывательными, контрразведывательными, оперативно-розыскными) методами.
  3. Защита граждан и их объединений от представителей государства. Эта нестандартная задача возникает, главным образом, в специфических исторических условиях деградации государства. Одним из очевидных симптомов такой деградации является масштабная эндемическая коррупция.

Выше рассматривалось решение задач, связанных с достижением только третьей из указанных подцелей. Между тем, реформа функции государственного принуждения должна охватывать и достижение первой и второй подцелей. В случае первой подцели речь должна идти о таких органах власти как:

  • органы Федеральной таможенной службы (ФТС России);
  • органы Федеральной службы судебных приставов (ФССП России);
  • органы (инспектора, дознаватели) Государственного пожарного надзора (ГПН) Федеральной противопожарной службы МЧС России.

В случае второй цели имеются в виду следующие органы власти:

  • органы Федеральной службы безопасности (ФСБ России) без Пограничной службы;
  • пограничная служба ФСБ России (ПС);
  • органы Федеральной службы охраны (ФСО России).

Наконец, полноценная программа реформирования функции государственного принуждения нуждается во всеобъемлющей исследовательской базе, что не могло быть охвачено нашим ограниченным по времени и ресурсам проектом. Такие исследования должны включать, как минимум, решение следующих задач:

  • анализ рисков при осуществлении реформы;
  • анализ групп интересов;
  • анализ общественных ресурсов реформы;
  • анализ наиболее болезненных проблем в сфере преступности (домашнее насилие, сексуальные преступления, теневая экономика, наркоторговля и наркомания).

Все перечисленные выше проектные и исследовательские работы должны осуществляться в рамках подготовительно этапа графика реформы.

14.2. Организационное обеспечение реформы

Исполнительным органом реформы полицейской функции в России (в дальнейшем – функции государственного принуждения) должна стать ad hoc Комиссия по проведению полицейской реформы, получающая соответствующие полномочия на проведение реформы и несущая ответственность перед обществом и уполномочившей ее политической властью в лице Федерального Собрания или одной из его палат. Парламент обеспечивает законодательное регулирование работы Комиссии и комплектует ее из экспертов, представителей общественных организаций и практиков из реформируемых органов власти (доля последних не должна превышать одну треть общего состава). На комиссию возлагаются следующие полномочия:

  • разработка проектов нормативных актов, определяющих новую модель работы полицейской реформы, а также координация такой работы силами внешних агентов (в том числе – силами независимых негосударственных организаций);
  • разработка и корректировка программ, составляющих содержание реформы
  • организация аудита и мониторинга хода реформы;
  • анализ результатов мониторинга и аудита хода реформы в целом и в отдельных органах власти, принятие решений о корректировке содержания и темпов реформы, последовательности ее ходов;
  • организация переаттестации сотрудников полицейских органов;
  • организация и контроль за проведением локальных экспериментов в отдельных регионах и муниципалитетах;
  • анализ результатов локальных экспериментов и принятие решения относительно корректировки внедряемых мер и расширения их применения;
  • взаимодействие с создаваемой, согласно реформе, Федеральной службой по расследованию должностных преступлений и со специализированным органом власти по противодействию коррупции с целью преодоления коррупционного сопротивления реформе и при проведении переаттестаций;
  • постоянное информирование общества о ходе реформы, обеспечение прозрачности работы;
  • координация своей работы с активностью общественных организаций, поддержка мер общественного контроля за ходом реформы.

Важной частью организационного обеспечения реформы является мониторинг ее хода. С этой целью Комиссией определяются параметры, характеризующие процесс реформирования, в частности:

  • число полицейских;
  • бюджетная обеспеченность на одного полицейского;
  • число регистрируемых тяжких преступлений;
  • уровень латентности преступности;
  • доля искусственной латентности в общем числе незарегистрированных преступлений;
  • доверие население полиции на местном уровне.

Концепцией предусматривается, что в качестве ориентира развития могут быть взяты некоторые страны Восточной Европы. На этом основании Комиссия определяет значения контролируемых параметров, с тем чтобы определять направление изменений и их темп. При этом следует понимать, что начало реформы может сопровождаться ростом показателей преступности вследствие совершенствования регистрации преступлений и падения уровня латентности.

Комиссия стимулирует активность общественных организаций по мониторингу хода реформы, в том числе – на основе параметров, вводимых такими организациями. Комиссия анализирует опыт независимого мониторинга для выявления новых параметров для официального мониторинга и получения дополнительной информации.

14.3. Учет рисков и препятствий

Ниже перечисляются те риски, которые установлены по данным экспертных интервью и в результате анализа, предпринятого авторами доклада. На данный момент могут быть перечислены следующие группы рисков и препятствий.

  1. Коррупция. Как отмечалось уже в данном докладе, коррупция – одна из главных проблем в полицейских органах. Она является, с одной стороны, следствием установленной в докладе институциональной неэффективности, а с другой стороны – порождает новые проблемы. Вокруг коррупции формируются влиятельные группы интересов, не заинтересованные в реформе и способные оказывать сопротивление ее осуществлению. Поэтому она является одним из основных препятствий реформе, что уже подтверждено наличным опытом.

Риск коррупции учитывается Концепцией параллельным созданием Федеральной службы по расследованию должностных преступлений и специализированного органа власти по противодействию коррупции (см. Гл. 14), с которыми должна взаимодействовать Комиссия по проведению полицейской реформы. Антикоррупционные механизмы работы последней должны обеспечиваться, прежде всего, процедурой комплектования и предельной открытостью работы.

  1. Саботаж или пассивность профессиональных групп. Здесь можно выделить три группы профессионалов, различающихся своими мотивами:
  • саботаж, вызванный корыстными коррупционными мотивами; это препятствие снимается антикоррупционными мерами вплоть до уголовного преследования;
  • пассивность или саботаж, вызванные непринятием реформы, вызванным неготовностью принять какие-либо изменения привычного положения вещей;
  • саботаж или пассивность, вызванные иными представлениями о содержании реформы.

Наличие двух последних групп должно трактоваться как наличие групп интересов; последнее должно решаться в рамках подходов, изложенных в следующем параграфе 15.4.

  1. Негативные эффекты реформы. Их возможность предусматривается использованием набора инструментов, описанных в Стратегии реформы (Гл. 10):
  • систематический мониторинг хода реформы;
  • нежесткое проектирование реформы;
  • использование локальных экспериментов по реализации мер реформы;
  • возможность конкуренции между вариантами реализации отдельных мер реформы.

Такого рода эффекты могут появляться при осуществлении мер большого масштаба наподобие децентрализации полиции (Глава 11). Именно при внедрении мер такого масштаба целесообразно применение перечисленных инструментов.

Центральным инструментом в этом перечне является локальный эксперимент, в ходе которого подлежат проверке правовые новеллы, последствия их применения, должны отрабатываться механизмы их реализации.

Поскольку ни одна из предлагаемых в Концепции мер не противоречит Конституции РФ, нет правовых преград для проведения экспериментов. Кроме того, в ходе экспериментов не предполагается понижать стандарты (объем правомочий и степень защиты) прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ.

Наконец, в обоснование проведения экспериментов в ходе полицейской реформы можно сослаться на то, что экспериментальная проверка тех или иных нововведений не является новой для российского законодательства. В частности, можно сослаться на Федеральный закон от 20 июля 1997 г. № 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери», а также Положение «О порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы», утв. Указом Президента РФ от 6 июня 2007 г. № 722.

Представляется целесообразным принять общий (рамочный) федеральный закон о порядке проведения подобных экспериментов. Но пока его нет, в целях начала полицейской реформы и отработки ее принципов и механизмов можно ограничиться принятием Федерального закона «О проведении экспериментальной проверки мер, направленных на совершенствование полицейской деятельности». В этом законе будет необходимо:

  • разъяснить причины принятия решения о проведении экспериментов, назвать их цели, ориентировочные сроки окончания, средства, необходимые для ее проведения;
  • определить критерии отбора и порядок формирования списка субъектов РФ, в которых намечено проводить экспериментальную отработку, и одновременно закрепить порядок получения согласия региональных органов власти на проведение эксперимента;
  • определить критерии отбора и порядок формирования списка муниципальных образований, в которых намечено проводить экспериментальную отработку, и одновременно закрепить порядок получения согласия муниципальных органов на проведение эксперимента;
  • указать, какие именно (и в каких регионах, муниципальных образованиях) нововведения должны быть осуществлены;
  • указать сроки проведения (начала и окончания) экспериментов, индикаторы, необходимые для оценки их успешности/не успешности, ответственных за проведение экспериментов и кто именно должен оценивать результаты экспериментов;
  • установить, какие именно нормы каких федеральных законов приостанавливаются на время проведения экспериментов на соответствующих территориях.

Применительно к локальным экспериментам по децентрализации полиции при разработке программы реформы должны предусматриваться возможности переходных режимов самостоятельности полицейских органов власти в регионах или муниципалитетах. В частности, между начальной структурой, определяемой нынешними организационными формами, и моделью, к которой планируется перейти, могут существовать промежуточные формы, характеризующиеся разной степенью контроля с более высоких уровней управления за экспериментальными территориями. Этот контроль может осуществляться либо в виде регулярного усиленного аудита, либо в форме контроля за кадровыми назначениями, либо в иных формах, заранее предусмотренных законодательством. Такой контроль должен осуществляться, прежде всего, со стороны Комиссии по проведению полицейской реформы. Кроме того, в нем могут участвовать, в режиме «специального внимания», и другие органы власти, в первую очередь – вновь создаваемая Федеральная служба по расследованию должностных преступлений, в координации с Комиссией.

  1. Состояние местных сообществ и органов власти, неготовых к принятию нововведений, как на уровне регионов, так и на местном уровне. Это может выражаться в слабости и неэффективности органов власти, высоком уровне коррупции, неразвитости структур гражданского общества. Такие препятствия и риски касаются, в первую очередь, самой радикальной из предлагаемы данной Концепцией мер – децентрализации полиции. Здесь велики риски того, что поспешное и неподготовленное внедрение масштабных инноваций могут привести к серьезным негативным последствиям. В условиях высокой криминализации и масштабной коррупции можно ожидать, что, к примеру, введение местной полиции может привести к установлению контроля над ней со стороны преступных группировок или коррупционных сетей.

Такие риски в Дорожной карте призван компенсировать комплекс мер. Первая из них описана выше. Она заключается в постепенном переходе к децентрализованной полиции через стадии локальных экспериментов и через постепенное изменение, когда требуется, степеней контроля за деятельностью вновь создаваемых местных и региональных полиций со стороны более высоких уровней управления.

Вторая мера вытекает из наличия критериев, по которым отбираются регионы и муниципалитеты для включения их в процесс расширения децентрализованной модели функционирования полиции. В набор таких критериев должны входить параметры, характеризующие состояние власти и общества.

Третья мера должна состоять в том, что регионы с низким уровнем начальной готовности для перехода к децентрализации должны проходить стадию подготовки. Она должна включать комплекс мер, направленных на уменьшение коррупции в органах власти и прежде всего – правоохранительных структурах, а также программу развития местных сообществ (усиления гражданского общества).

Четвертая мера, касающаяся местного уровня, состоит в программах обучения (переподготовки), упомянутых в Главе 14. Эти программы охватывают как полицейских (офицерский состав), так и гражданских активистов. Цель программ – подготовить и тех, и других к иным принципам осуществления полицейской функции, основанным на идее со-общественной полиции.

Таким образом, как будет видно и из приводимых ниже графиков, процесс децентрализации займет минимум восемь лет, и будет продолжать столько, сколько нужно, чтобы переводить регионы и муниципальные образования на новую модель без риска столкнуться с серьезными негативными последствиями.

14.4. Учет групп интересов

Вероятнее всего ожидать отторжение реформы со стороны представителей различных групп нынешних правоохранительных органов: полицейских, следователей, прокуроров. Как было отмечено в предыдущем параграфе, это отторжение реформы может определяться мотивами двух типов: неготовность принять какие-либо изменения привычного положения вещей или альтернативные представления о целях и содержании реформ.

Такое препятствие должно преодолеваться перетягиванием недовольных, сомневающихся и пассивных на свою сторону с помощью разъяснения целей и содержания реформы. Реформой предусмотрено кратное повышение затрат на одного представителя полицейских органов, создание условий для полноценной профессиональной деятельности и самореализации, позитивные изменения во взаимоотношениях с обществом. Кроме того, необходимо вовлекать многих профессионалов и в обсуждение реформы, и в разные формы ее реализации.

14.5. График реформы

График реформы предусматривает четыре блока:

  1. Подготовительный период (2 года) – создание проектной, нормативной и организационной базы реформы.
  2. Программа неотложных мер (1 год), которые могут быть приняты на первой фазе реформы, независимо от осуществления кардинальных структурных преобразований. На этом этапе осуществляются первые шаги по освобождению полиции от некоторых функций.
  • Среднесрочная программа (5 – 7 лет), главным содержанием которой является начало децентрализации полиции. Децентрализации осуществляется поэтапно. Такие этапы состоят в расширяющейся системе экспериментов по децентрализации в регионах и муниципальных образованиях, отобранных по системе критериев, разработанных на подготовительном этапе, с последующим анализом результатов экспериментов с осуществлением необходимых корректировок. На этом же этапе осуществляется переход к институту адвокатского расследования.
  1. Программа долгосрочных мер (15 лет), включающая меры по завершению реформы. Кроме того, именно на этом этапе реализуются завершающие шаги долгосрочных проектов, например, на этом этапе осуществляется ликвидация МВД после завершения децентрализации полиции и освобождения от излишних полномочий.

Часть взаимосвязанных мер реформы могут объединяться в отдельные программы, что облегчает планирование и управление всем ходом реформы. Примеры таких программ: децентрализация полиции или введение института адвокатского расследования. Наконец, меры реформы могут быть классифицированы по типам: подготовка нормативной базы, разработка программ переподготовки, эксперимент и т.п.

Следует иметь в виду, что четыре указанных блока реформы могут пересекаться по времени, а меры распределяются по ним в соответствии с логикой следования или в силу их длительности. Например, подготовительный период рассматривается как длящийся два года. Однако второй этап начинается спустя год после старта реформы. Кроме того, данный график сконструирован в предположении, что подготовительная работа начинается с момента старта первого подготовительного этапа реформы (т.е. работа начинается «с нуля»).

Таблица 14.1. График подготовительных мер (длительность – 2 года)

№ п/п Название меры начало длитель-ность
1.              Подготовка и принятие проекта закона «О Комиссии по проведению полицейской реформы» 1-й месяц 4 месяца
2.              Создание условий для работы Комиссии, ее комплектование и начало работы 1-й месяц 6 месяцев
3.              Создание площадок и механизмов взаимодействия Комиссии по проведению полицейской реформы с институтами гражданского общества 7-й месяц 4 месяца
4.              Подготовка и принятие комплекса законов о новых полицейских органах власти, предусмотренных программой ликвидации или передачи другим органам власти непрофильных функций полицейских органов власти 7-й месяц 6 месяцев
5.              Разработка новой системы статистического учета данных уголовной статистики, включая программу информатизации 7-й месяц 18 месяцев
6.              Разработка и пилотная апробация методики проведения виктимизационных социологических опросов 7-й месяц 10 месяцев
7.              Подготовка и принятие проекта закона «О Федеральном агентстве криминальной статистики» (ФАКС) 7-й месяц 6 месяцев
8.              Создание условий для работы ФАКС, его комплектование и начало работы 13-й месяц 6 месяцев
9.              Подготовка и принятие проекта закона «О Федеральной службе по расследованию должностных преступлений» (ФСРДП) 7-й месяц 6 месяцев
10.           Создание условий для работы ФСРДП, ее комплектование и начало работы 13-й месяц 8 месяцев
11.           Подготовка и принятие комплекса законов о новых полицейских органах власти, предусмотренных программой децентрализации полицейской функции 10-й месяц 6 месяцев
12.           Подготовка и принятие закона ««О проведении экспериментальной проверки мер, направленных на совершенствование полицейской деятельности»» 13-й месяц 6 месяцев
13.           Разработка программ переподготовки офицерского состава муниципальной полиции 16-й месяц 9 месяцев
14.           Разработка программ подготовки активистов местных сообществ к переходу к созданию муниципальной полиции 16-й месяц 9 месяцев
15.           Подготовка и принятие комплекса законов, необходимых для реализации программы введения института адвокатских расследований 13-й месяц 6 месяцев
16.           Разработка программы переподготовки адвокатов с целью обучения метода проведения расследований 16-й месяц 9 месяцев
17.           Подготовка и принятие комплекса законов, необходимых для реализации программы реформы уголовного процесса, включая новую редакцию Закона «О Прокуратуре» 13-й месяц 6 месяцев
18.           Разработка реформы системы образования сотрудников полицейских органов власти 13-й месяц 12 месяцев
19.           Разработка реформы пенитенциарной системы 13-й месяц 12 месяцев
20.           Разработка программы подготовки территорий к переходу на новую модель децентрализованной полиции 13-й месяц 12 месяцев

Таблица 14.2. График программы неотложных мер (старт – 2-й год, длительность – 1 год)

Название меры начало длитель-ность
1.              Выведение Вневедомственной охраны из органов внутренних дел и превращение ее в рыночную компанию под контролем государства или частных владельцев 1-й месяц 9 месяцев
2.              упразднение ОБЭП, изменение порядка расследования экономических преступлений 1-й месяц 12 месяцев
3.              Передача функций по лицензионно-разрешительной работе Министерству юстиции 1-й месяц 9 месяцев
4.              Передача непрофильных полномочий ГИБДД другим ведомствам 4-й месяц 9 месяцев
5.              Передача полномочий инспекций по делам несовершен-нолетних гражданским ведомствам (органам опеки) 1-й месяц 9 месяцев
6.              Проведение первого (базового) виктимизационного исследования и анализ его результатов 5-й месяц 5 месяцев

Таблица 14.3. График программы среднесрочных мер (старт – 3-й год, длительность – 6 лет)

Название меры начало длитель-ность
1.              Введения института адвокатского расследования, включая программу переподготовки адвокатов 1-й месяц 2 года
2.              Реформа уголовного правосудия (включая реформу прокуратуры и следствия) 1-й месяц 2 года
3.              Организационная подготовка и реализация реформы сокращения штабных функций и штабов в МВД 1-й месяц 2 года
4.              Старт программы подготовки территорий к переходу на новую модель децентрализованной полиции 1-й месяц 2 года
5.              Информатизация сбора данных в новой системе уголовной статистики 1-й месяц 3 года
6.              Реформа пенитенциарной системы 1-й месяц 4 года
7.              Реформа системы образования сотрудников полицейских органов власти 1-й месяц 4 года
8.              Старт программы подготовки активистов местных сообществ к переходу к созданию муниципальной полиции 1-й месяц посто-янно
9.              Старт программы переподготовки офицерского состава муниципальной полиции 1-й месяц посто-янно
10.           Определения списка субъектов федерации и муниципальных образований для проведения 1-й волны локальных экспериментов по введению региональной и муниципальной полиции 1-й месяц 4 месяца
11.           Проведение 1-й волны локальных экспериментов по введению региональной и муниципальной полиции 5-й месяц 26 месяцев
12.           Мониторинг, подведение итогов и коррекция методов реформирования по результатам 1-й волны локальных экспериментов по введению региональной и муниципальной полиции 31-й месяц 6 месяцев
13.           Определения списка субъектов федерации и муниципальных образований для проведения 2-й волны локальных экспериментов по введению региональной и муниципальной полиции 37-й месяц 4 месяца
14.           Проведение 2-й волны локальных экспериментов по введению региональной и муниципальной полиции 41-й месяц 26 месяцев
15.           Мониторинг, подведение итогов и коррекция методов реформирования по результатам 2-й волны локальных экспериментов по введению региональной и муниципальной полиции 67-й месяц 6 месяцев

Таблица 14.4. График программы долгосрочных мер (старт – 3-й год, длительность – 15 лет). Пустые клетки в столбцах «начало» и «длительность» означают, что момент и темп реализации мер определяются в ходе реформы по результатам ее мониторинга

Название меры начало длитель-ность
1 Осуществление программы подготовки активистов местных сообществ к реализации перехода к муниципальной полиции 1-й год постоянно
2 Завершение перехода к функционированию региональной и муниципальной полиций 7-й год
3 Продолжение программы подготовки территорий к переходу на новую модель децентрализованной полиции 1-й год
4 Ликвидация Министерства внутренних дел

Приведенные выше таблицы не отражают регулярной активности, осуществляемой новыми ведомствами, создаваемыми в ходе реформы.

14.6. Программа актуальных мер

Эта часть Дорожной карты включает набор мер из числа предусмотренных данным докладом, которые могут реализовываться неотложно, безотносительно к природе действующего политического режима. Наличие таких мер обусловлено потребностью верховного руководства страной в укреплении управляемости «вертикали власти». Набор таких мер может включать:

  • выведение Вневедомственной охраны из органов внутренних дел и превращение ее в рыночную компанию под контролем государства или частных владельцев;
  • упразднение ОБЭП, изменение порядка расследования экономических преступлений;
  • передача функций по лицензионно-разрешительной работе Министерству юстиции;
  • передача ряда непрофильных полномочий ГИБДД гражданским ведомствам;
  • передача полномочий инспекций по делам несовершеннолетних гражданским ведомствам (органам опеки);
  • Передача непрофильных полномочий ГИБДД другим ведомствам;
  • изменение системы учета и отчетности, включая создание независимого Федерального агентства криминальной статистики и введение практики регулярных виктимизационных исследований;
  • введение института адвокатского расследования;
  • проведение реформы прокуратуры, включающей:
  • отзыв у прокуратуры полномочий в сфере общего надзора;
  • объединение подразделения по надзору за следствием и ОРД с представлением обвинения;
  • передача полномочия по представлению в суде интересов незащищенных групп иным органам (например, омбудсменам);
  • изменение порядка направления представлений прокуратуры.

Данный список может быть дополнен некоторыми мерами, предусмотренными в Министерстве внутренних дел документом «Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации (проект)».

Заключение

От полноценной полицейской реформы выигрывают все. Граждане будут чувствовать себя безопаснее и, главное, жить безопаснее. Работники полицейских органов власти обретут уважение общества и возможность для полноценной профессиональной самореализации. Политическая власть решит одну из наиболее важных социально-политических проблем, улучшит инвестиционный деловой климат и завоюет поддержку избирателей.

Мы попытались описать такой подход к реформе, которая, как нам кажется, претендует на звание «полноценной». Мы попытались реализовать комплексную диагностику состояния полицейской функции в России. Мы стремились к тому, чтобы содержание реформы опиралось на результаты диагноза. Наконец, мы рискнули объяснить, как должны реализовываться меры реформы, чтобы они были результативными, а издержки самого процесса реформирования – минимальны.

Если попробовать суммировать цели и задачи реформы, приведенные в Главе 13, то можно позволить себе следующую формулировку. Речь идет о «догоняющей модернизации» или «догоняющей реформе». Но не в том традиционном смысле, когда подразумевается, что одна страна догоняет другую страну или группу стран. Мы говорим о реформе, благодаря которой власть получает возможность догнать общество.

Собственно, всегда, когда общество в достаточной степени свободно, оно переходит в будущее раньше власти. Дело не в том, что власть – плоха, а общество – хорошее. У них разные функции. Власть призвана охранять стабильность действующего социального порядка, а в обществе осуществляется поиск инноваций. Внятная власть, не теряющая связь с обществом, в состоянии вовремя воплощать те или иные инновации в виде новых норм, регулирующих социальный порядок.

Наша ситуация несколько иная. Модернизация конца 80-х – начала 90-х годов прошлого века начиналась сверху. Это неудивительно, ибо все это происходило в условиях общества замороженного и деморализованного семью десятками тоталитарного режима. Но нескольких лет свободы оказалось достаточно, чтобы к концу 90-х годов (примерно с 1997-1998 гг.) общество стало обгонять власть. А сейчас эта взаимная динамика воспринимается как совершенно иная: власть и общество идут в разные стороны. Достаточно, касаясь темы институтов государственного принуждения, принять во внимание только два параметра: ценность человеческой жизни и уважение к человеческому достоинству. И это разбегание очень опасно. В таких условиях мирное и продуктивное сожительство общества и власти просто невозможно.

Это небольшое отступление, возможно, позволит лучше понять цели и задачи реформы. В этих терминах можно сказать, что задача стоит даже не столько в том, чтобы помочь полиции догнать общество, сколько в том, чтобы пресечь это трагическое разбегание, развернув полицейские институты в сторону общества. Именно тяжесть задачи такого разворота обуславливает предлагаемые нами комплексные и довольно радикальные меры. Но в тоже время мы предлагаем осуществлять этот разворот достаточно аккуратно, понимая опасности, которые возникают из-за торопливости, движимой вполне благими намерениями.

Завершая, мы напоминаем еще раз, что мы не претендуем на то, что закрываем тему планирования реформы полицейской функции. И конечно, мы не смеем утверждать, что открываем ее. Мы предлагаем использовать наш доклад для того, чтобы появилась возможность обсуждать реформу на ином уровне, как нам кажется – более серьезном. Мы надеемся, что результатом такого обсуждения станет интеллектуальный продукт, настоящая программа, добросовестная реализация которой позволит решить проблемы, поднимаемые в нашем докладе, сблизить полицию и общество, потеснить преступность.

Литература

Аначук В.Я., Путилин Б.Г. Система обеспечения национальной безопасности (на примере Соединенных Штатов Америки). М., 1998.

Барщевский М.Ю. Организация и деятельность адвокатуры в России. М., 1997. С. 82–83; Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 1999.

Благовещенский Ю.Н., Римский В.Л., Сатаров. Г.А.. Социологическое исследование российской судебной власти. СПб.: Норма, 2010.

Болтошев Е.Д. К вопросу о состязательности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства России // Российский судья. 2001. N 10.

Волков И.В. Возможности в Бразилии /Проблемы Местного самоуправления// http://www.russobras.com/media-publications-008.php

Горя Н. Принцип состязательности и функция защиты в уголовном процессе // Советская юстиция. 1990. N 7.

Дубова Анастасия, Косалс Леонид. Включенность российских полицейских в теневую экономику. «Отечественные записки», № 2 (47), 2012, с. 175-183. (http://www.strana-oz.ru/2012/2/vklyuchennost-rossiyskih-policeyskih-v-tenevuyu-ekonomiku)

Казахстанцев охраняет непонятно кто? Информационно-аналитический портал Республика, 4 июля 2012, http://www.respublika-kz.info/news/society/23704/.

Как обеспечить независимость судей в России. (Серия «Аналитические записки по проблемам правоприменения», Июль 2012) Авторский коллектив: Волков В.В., Панеях Э.Л., Поздняков М.Л., Титаев К.Д. СПб: ИПП ЕУ СПб, 2012.

Касымов К. Полицейские реформы, Комитет уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Республики Казахстан, http://kuis.kz/ru/smi/295.

Кваша Л.Ф. Милиция (полиция) в условиях переходного типа государства и права // История государства и права, 2006, N 3

Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий “Комментарий к Федеральному закону от 06.02.1997 N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007.

Клушин О.З. Практика оценки эффективности деятельности правоохранительных структур зарубежных стран и возможности ее адаптации в российской Федерации/ Труды академии МВД России №4, 2007// http://jurnal.amvd.ru/indviewst.php?stt=74&SID=

Коленникова О.А., Косалс Л.Я., Рывкина Р.В. Коммерциализация служебной деятельности милиции: мнение сотрудников // Социологические исследования, 2004, №3.

Кондратюк Л.В., Овчинский В.С. Криминологическое измерение. М.: Норма, 2008 г.

Косалс Л.Я. Экономическая активность работников правоохранительных органов постсоветской России: виды, масштабы и влияние на общество (на примере милиции). Авторы: О.А. Коленникова, Л.Я. Косалс (руководитель), Р.В. Рывкина, Ю.А. Симагин. Научный доклад. – М, 2002. С. 40-47.

Косалс Леонид. Бизнес-активность работников правоохранительных органов в современной России. Лекция на сайте «Полит.Ру». Приложение к лекции. 07 июня 2005, 20:31, сайт «Полит.Ру» (http://www.polit.ru/article/2005/06/07/suppl/)

Краснова Н.В. Познавательно-поисковая деятельность адвоката // Адвокатская практика. 2000. N 1.

Ленин В.И. Государство и революция // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.39.

Ленин В.И. О государстве. Лекция в Свердловском университете 11 июля 1919 г. // Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.39.

Мартынчик Е.Г. Правовые основы адвокатского расследования: состояние и перспективы формирования нового института и модели // Адвокатская практика. 2012. N 1.

О полиции. Опрос «ФОМнибус» 3–4 сентября. 100 населенных пунктов, 43 субъекта РФ, 1500 респондентов. Фонд Общественное Мнение, «Доминанты», № 36, 08.09.2011. (http://bd.fom.ru/pdf/d36op11.pdf)

О реформе милиции. Центр Юрия Левады, пресс-выпуск (http://www.levada.ru/press/2011022403.html). 24.02.2011.

Определение факторов, влияющих на эффективность предоставления услуг по безопасности от преступных посягательств. Авторский коллектив: Ю.Н.Благовещенский, К.И.Головщинский, М.А.Краснов, С.А.Пархоменко, В.Л.Римский, Г.А.Сатаров. М.: МОНФ, ИНДЕМ. 2007 г.

Полиция в III Польской Республике (1990–2010) // http://www.info.policja.pl/portal/inf/ 1158/67630/III___19902010.html

Полиция и порицатели. Опрос ФОМ: отношение к полиции. Редакция ФОМ, 06 сентября 2011 года (http://fom.ru/obshchestvo/10158)

Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. 4-е изд., испр. и доп. – М.: Спарк, 2003.

«РАБОТА ГИБДД: ОЦЕНКА РОССИЯН». Россияне ставят работе ГИБДД среднюю оценку (2,8 балла из 5 возможных). Значительных перемен в работе этого ведомства респонденты не замечают. Пресс-выпуск № 1598, ВЦИОМ, 08.10.2010. (http://wciom.ru/index.php?id=268&uid=13883)

Россияне о полиции. 04.05.2012, Центр Юрия Левады, пресс-выпуск (http://www.levada.ru/04-05-2012/rossiyane-o-politsii).

Соловей Ю.П. Российское полицейское право: история и современность // Государство и право. 1995. № 6.

Состояние бытовой коррупции в Российской Федерации (на основании результатов социологического исследования, проведенного во втором полугодии 2010 г.). Москва, 2011 год. Сайт Фонда ИНДЕМ (http://www.indem.ru/corrupt/doklad_cor_INDEM_FOM_2010.pdf)

Сухов Дмитрий Сергеевич. Криминологическая характеристика и предупреждение коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками ГИБДД (по материалам Восточной Сибири). Специальность: 12.00.08 – уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Иркутск – 2009.

Теоретические основы исследования и анализа латентной преступности / под ред. С.М.Иншакова . М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011.

Трансформация российской судебной власти. Опыт комплексного анализа. Авторский коллектив: Горбуз А.К., Краснов М.А., Мишина Е.А, Сатаров Г.А. СПб.: Норма, 2010.

Трунов И.Л. Закрепление доказательств, собранных адвокатом // Адвокатская практика. 2002. N 3.

Фролик Я. Трансформация Министерства внутренних дел и отделов безопасности. // Трансформация. Чешский опыт. Прага, 2006.

Altus National Report United States 2011 http://www.altus.org/pdf/psvw_regional_report_north_america_us_2011_en.pdf

Boda, J. and Kakachia, K., 2006. The current status of police reform in Georgia. In : P. Fluri and G. Lortkipanidze, eds. After Shevardnadze: Georgian security sector governance after the Rose Revolution . Geneva: DCAF.

Bulgaria 2005 Comprehensive Monitoring Report, http://ec.europa.eu/bulgaria/documents/abc/sec1352-cmr-master-bg-2_en.pdf

Bulgaria May 2006 Monitoring Report, http://ec.europa.eu/bulgaria/documents/abc/monitoring-report_en.pdf

Cape E., Namoradze Z. 2012. Effective Criminal Defence in Eastern Europe. Soros Foundation. Moldova.

Comprehensive monitoring report on Poland’s preparations for membership. 2003.

Czech Police Reform. Service under new conditions. Prague. 2008.

Kremplewski A. The Police and Non-Governmental Organizations in Poland. // Police in Transition: Essays on Police Force in Transition Countries. Ed. by. A.Kadar. Budapest, CEU: 2001.

Plywaczewski E.W. Walancik P. Challenges and Changes to the Police System in Poland. // Transforming Police in Central and Eastern Europe: Process and Progress. Ed. by Caparini M. and Marenin O. Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF): 2004.

Quah S.T.J. (2007) Anti-corruption Agencies In Four Asian Countries: A Comparative Analysis. International Public Management Review, 8(2)

Regular Report from the Commission on Bulgaria’s Progress towards Accession, 2001, http://ec.europa.eu/bulgaria/documents/abc/rr-bg-en-2001_en.pdf

Slade G. Georgia’s war on crime: creating security in a post-revolutionary context // European Security. 2012. 21(1)

The reforms in the Ministery of Interior: Current state and future plans, Presentation by Minister of Interior Tsvetan Tsvetanov, Sofia, January 31, 2012, http://www.mvr.bg/NR/rdonlyres/FE1F0E2A-1D70-469A-AE57-B0171C0F85C1/0/final_reforms_MoI.pps.

Understanding Community Policing. A framework for action. Bureau of justice assistance. 1994.

Włodarczyk, M., Marjański, А. Bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe — aktualne wyzwania. Zarządzanie bezpieczeństwem w sektorze publicznym. Łódź, 2009.

[1] При этом может потребоваться изменение существующего разделения преступлений на группы по тяжести, с целью сосредоточить в области ведения федеральной полиции только самые сложные и тяжкие преступления.

[2] Например, Сингапур, являющийся одним из пионеров-создателей независимого антикоррупционного ведомства, и Гонконг в 2011 году заняли 5 и 12 места соответственно в рейтинге стран с наименьшим восприятием коррупции по данным Transparency International (Corruption Perceptions Index). См. на официальном сайте http://cpi.transparency.org/cpi2011/results/ Такого успеха они смогли достигнуть, несмотря на огромные проблемы с коррупцией в правоохранительных органах в середине XX века. Многие исследователи этот факт связывают в первую очередь с созданием эффективных антикоррупционных ведомств, независимых от правоохранительных органов и, немаловажно, органов исполнительной власти (см. Quah S.T.J. (2007) Anti-corruption Agencies In Four Asian Countries: A Comparative Analysis. International Public Management Review, 8(2). Такой же подход выбрал ЕС (см. Anti-Corruption Authority Standards and Police Oversight Principles на официальном сайте EPAC: http://www.epac.at).

[3] При этом речь не может идти о регулярных мероприятиях типа обычных футбольных матчей, а только об экстраординарных, таких, например, которые возникают, когда город принимает Олимпиаду или мировые чемпионаты.

[4] Из них на обеспечение деятельности МВД — 0,93% ВНП, а на выполнение полицейских функций по мировой классификации — 1,8%)

[5] Понятно, что не все полицейские занимаются ловлей преступников, но это хороший пример для межстрановых сравнений

[6] В результате реформы число сотрудников вневедомственной охраны сократится на 22%. // http://ria.ru/defense_safety/20110504/370832508.html

[7]Сведения о результатах разрешения заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях в органах внутренних дел. 2011 год. //http://www.mvd.ru/stats/

[8] пп. 4 п. 3 Раздела I Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»)

[9] пп. 4 п. 2 Раздела I Положения о Министерстве обороны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации»).

[10] Подробнее см. Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий “Комментарий к Федеральному закону от 06.02.1997 N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2007.

[11] Напр. см.: Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации от 6 февраля 1997 г. N 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации». М.: ООО «Новая правовая культура», 2008; Кваша Л.Ф. Милиция (полиция) в условиях переходного типа государства и права // История государства и права, 2006, N 3; Аначук В.Я., Путилин Б.Г. Система обеспечения национальной безопасности (на примере Соединенных Штатов Америки). М., 1998.

[12] http://www.mvd.ru/mvd/structure/

[13] Напр. см.: Барщевский М.Ю. Организация и деятельность адвокатуры в России. М., 1997. С. 82–83; Бойков А.Д. Третья власть в России. М., 1999. С. 280. Горя Н. Принцип состязательности и функция защиты в уголовном процессе // Советская юстиция. 1990. N 7. С. 22; Болтошев Е.Д. К вопросу о состязательности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства России // Российский судья. 2001. N 10. С. 17; Трунов И.Л. Закрепление доказательств, собранных адвокатом // Адвокатская практика. 2002. N 3. С. 22; Краснова Н.В. Познавательно-поисковая деятельность адвоката // Адвокатская практика. 2000. N 1. С. 57–59; Гриненко А.В. Поисковая деятельность защитника // Адвокатская практика. 2002. N 5. С. 31; Мартынчик Е.Г. Правовые основы адвокатского расследования: состояние и перспективы формирования нового института и модели // Адвокатская практика. 2012. N 1. С. 21–29.

[14] Разные исследования показывают, что гораздо меньше претензий к гражданскому и арбитражному судопроизводству. См., например: Благовещенский Ю.Н., Римский В.Л., Сатаров. Г.А.. Социологическое исследование российской судебной власти. СПб.: Норма, 2010.

[15] Список сформулированных ниже предложений основывается на результатах двух исследований: Как обеспечить независимость судей в России. (Серия «Аналитические записки по проблемам правоприменения», Июль 2012) Авторский коллектив: Волков В.В., Панеях Э.Л., Поздняков М.Л., Титаев К.Д. СПб: ИПП ЕУ СПб, 2012.

Трансформация российской судебной власти. Опыт комплексного анализа. Авторский коллектив: Горбуз А.К., Краснов М.А., Мишина Е.А, Сатаров Г.А. СПб.: Норма, 2010.

[16] Законопроект № 634752-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части вступления в силу отдельных положений Федерального закона с момента официального опубликования федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции)». http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=634752-5

[17] Здесь используются разработки из книги: Определение факторов, влияющих на эффективность предоставления услуг по безопасности от преступных посягательств. Авторский коллектив: Ю.Н.Благовещенский, К.И.Головщинский, М.А.Краснов, С.А.Пархоменко, В.Л.Римский, Г.А.Сатаров. М.: МОНФ, ИНДЕМ. 2007 г.

[18] Термин предложен Марком Мором из Школы государственного управления им. Дж. Кеннеди, Гарвардский университет.

[19] Understanding Community Policing. A framework for action. Bureau of justice assistance. 1994. P. 17.

[20] Чула-Виста является вторым по величине городом в округе Сан-Диего, и одним из самых безопасных городов в регионе. С населением около 230 000 человек, Чула-Виста покрывает 50 квадратных миль и граничит с Тихим океаном на западе. Город расположен в семи милях от Сан-Диего, в семи милях от мексиканской границы и находится в центре одной из самых богатых экономических и культурно разнообразных зон в Соединенных Штатах.

[21] Altus National Report United States 2011 http://www.altus.org/pdf/psvw_regional_report_north_america_us_2011_en.pdf

[22]http://www.chulavistaca.gov/city_services/Public_Safety/Police_Department/Community_Activity/OtayRanchCommunityStorefront.asp

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Грузинское чудо – реформа полиции

Татьяна Михайловская  Грузия совсем недавно считалась синонимом коррупции, кавказского кумовства и милицейского беспредела, ассоциировалась с грузинскими ОПГ и ворами в...

Закрыть
58 запросов. 0,884 секунд. 37.0751342773442 Мб