June 20, 2019

Зачем “простому человеку” федерализм

Унитарное государство отличается наличием единого аппарата управления, единым правом и предполагает гражданство лишь «одного уровня» – страны в целом. Все граждане абсолютно одинаковы в своих правах и возможностях. 

Федерацией называют такое государственное устройство, при котором власть является многоуровневой, а субъекты федерации наделены полномочиями и возможностью принятия решений. Это СОЮЗ обособленных территориальных единиц, добровольно передавших федеральному центру лишь часть полномочий на принятие законов и исполнительных решений.  Каждый человек там гражданин не только федерации в целом, но и отдельно своей территории (штата, провинции, республики). Законы в субъектах федерации могут отличаться друг от друга, в основном в частностях, но иногда и существенно (например, в классической федерации – Соединенных Штатах Америки – смертная казнь как высшая мера уголовного наказания предусмотрена только в 31 штате из 51). 

Вопрос, вынесенный в заголовок, не праздный. Масса успешных стран являются унитарными государствами (большинство европейских) и, наоборот, не все страны, организованные как федерации, могут похвастаться высоким уровнем жизни и экономики (Венесуэла, Эфиопия). Почему сегодняшним россиянам предпочтительнее жить в федеративном, а не в унитарном государстве, как это было во времена Российской Империи? 

Здесь надо понимать, что Россия – страна неоднородная. Ее территории неодинаковы по всем критериям: по природным условиям, по составу населения, по развитости экономики и инфраструктуры. То, что хорошо для Московской области, может быть плохо для Камчатки или Дагестана и наоборот. Централизованное управление столь разными территориями неизбежно приведет к принятию решений, не всегда для этой территории правильных, иногда даже абсурдных. В унитарном государстве глава территории, как правило,  назначается центральным правительством, а представительные органы если даже и избираются населением, то не имеют достаточных полномочий для изменения решения (положения закона), представляющегося неверным или неприемлемым. 

Не то в федерации. Здесь как законы, так и исполнительные решения по многим вопросам экономики и организации жизни региона принимаются органами, ответственными только перед жителями этого региона (ответственность прежде всего в том, что лично они и/или их партия не будут переизбраны на следующий срок). И из этого проистекает многое, в частности: 

● гораздо больше учитывается специфика региона, от распределения бюджета по статьям до вопросов образования, например; 

● больше возможностей для оперативного реагирования на те или иные форс-мажорные обстоятельства, произошедшие в масштабах региона; 

● регионы обладают значительной степенью свободы в установлении наряду с федеральными своих региональных налогов, которыми будут распоряжаться по своему усмотрению. Нельзя забывать, что налоговое регулирование – эффективный инструмент корректировки экономики, стимулирования наиболее актуальных на данный момент отраслей; 

● органы, устанавливающие законы и принимающие исполнительные решения, ближе к жителям региона. Если существует обратная связь между избирателями и властными структурами (в виде, например, желания их переизбраться на следующий срок), то понятно, что власть будет больше учитывать интересы и запросы жителей региона по сравнению с унитарным государством, где территориальные органы власти больше смотрят на центральную власть государства, так как отчитываются в первую очередь перед ней; 

● интересы двух и более регионов часто вступают в противоречие друг с другом, и от этого не деться никуда. Понятно, что власти, подотчетные только своему населению, будут лучше лоббировать на федеральном уровне проекты, выгодные своему региону, и тут уж чья возьмет. Такое поведение регионального руководства (называемое «региональный эгоизм») возможно только в федерации. Противоречия между регионами, как правило, решаются на уровне центральных властей (например, в верховном суде), но в унитарных государствах руководители вступивших в конфликт регионов  зависят каждый от центральной власти, и даже больше зависят от нее, чем от жителей подведомственного региона. 

Но любая самостоятельность будет существовать только на бумаге, если не будет обеспечена финансово. Мы все это знаем на примере собственного семейного бюджета. В США самостоятельность штатов по отношению к федерации обеспечивается правом субъектов устанавливать, дополнительно к одинаковым для всей Америки федеральным налогам, свои (по выбранной штатом ставке). Право федерального правительства вмешиваться в бюджетную политику штатов и городов в законах отсутствует. Дотации из федерального бюджета в бюджеты штатов в косвенном виде существуют (хотя и не называются этим словом), но финансируются исключительно целевые программы, без права субъекта перенаправлять выделенные средства куда-либо еще. В основном же штаты и более низкие административные единицы как сами формируют свой бюджет, так сами же и распоряжаются им. Такое возможно потому, что четко расписана компетенция, т.е. «зоны ответственности» штатов и муниципальных единиц. Правоохранительные органы, например, штата не будут финансироваться из федерального бюджета, поскольку в нем попросту нет статьи «расходы на полицию». Полиция города, в свою очередь, существует за счет городского бюджета, а не бюджета штата, поскольку поддержание законности и порядка в пределах города входит в компетенцию городских властей, а не правительства штата. То же можно сказать и об образовании и государственном секторе здравоохранения.

Децентрализации систем финансирования государственных расходов иллюстрируется примером из области образования. Бюджетные расходы на одного ученика колеблются от 9447 долларов в год в штате Нью-Джерси до 3341 долларов в штате Юта. Доля, финансируемая правительством штата колеблется от 91,3% на Гавайях до 7,5% в Нью- Гемпшире. Доля, финансируемая местными органами самоуправления колеблется от 89,9% в  Нью-Гемпшире до 0,1% на Гавайях.

Посмотрим на примерах, как устроены федеральные государства, доказавшие миру свою эффективность. Ограничимся двумя из них, США и Германией. 

Соединенные Штаты Америки изначально возникли как союз самостоятельных колоний, зависимых от Британской метрополии каждая «по отдельности», поэтому государственное устройство этой страны заточено на охрану прав каждого штата. Надо понимать, что в английском языке нет отдельного слова «штат». State – это как США (и любое другое суверенное государство) в целом, так и каждый конкретный штат. Правильнее название этой страны было бы переводить как «Объединенные Государства Америки». К компетенции штатов относится всё, кроме того, что было передано в ведение федерального правительства. В ведении штатов находятся такие области, как образование, в том числе финансирование государственных школ и вузов и управление ими, строительство транспортной инфраструктуры, выдача лицензий предпринимателям и специалистам, обеспечение общественного порядка (полиция) и уголовного правосудия, выдача водительских прав и разрешений на заключение брака, надзор над финансируемыми государством больницами и домами престарелых, управление парками, надзор над выборами (включая федеральные выборы), руководство национальной гвардией штата

Понятно, что органы власти каждого штата избираются населением на прямых выборах, но как порядок выборов, так и структура исполнительной и законодательной власти в каждом штате имеют свою специфику, определяемую Конституцией, которая у каждого штата своя и именно что с большой буквы. Как правило, законодательное собрание штата двухпалатное и повторяет структуру федерального (Конгресса США). Однако Легислатура Небраски – однопалатный законодательный орган, таков был когда-то выбор жителей (граждан) этого штата, и лишь их потомки вправе через законодательное собрание или на референдуме этот порядок изменить. 

Точно так же в каждом штате существует своя, не зависимая от федерального уровня судебная система. Федеральные суды, назначаемые Президентом США, существуют, но рассматривают лишь «федерального» же уровня дела (преступления, предусмотренные федеральным законодательством, гражданские дела по искам к федеральным властям и по спорам, возникающим в связи с применением федеральных законов или между гражданами, проживающими в двух различных штатах). Но большинство дел рассматривается судами штатов или даже муниципальных образований (графств, городов), руководствуясь при  этом законами штата. Назначение на судейские должности штатов производится по весьма различным правилам. Судьи верховных судов и апелляционных инстанций в большинстве штатов назначаются губернаторами с согласия Сената штата либо иного законодательного органа на срок шесть – пятнадцать лет чаще всего с правом повторного назначения. В таком же порядке в некоторых американских штатах занимают свои должности и судьи нижестоящих судебных инстанций. Однако большинство судей в штатах выбираются населением в ходе избирательных кампаний. 

Федеративное устройство Соединенных Штатов  предопределило независимость и органов правопорядка от федерального правительства. На федеральном уровне существуют агентства и службы, расследующие преступления, которые отнесены законом к подсудности и подследственности федерального правительства (ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Бюро алкоголя, табака, огнестрельного оружия и взрывчатых веществ, Секретная служба, федеральные маршалы, Иммиграционная и таможенная полиция США и некоторые другие). Но охрана собственно правопорядка отнесена к компетенции штатов и более мелких административных единиц и регулируется ими по своему усмотрению. «Американской полиции» как единой системы с вертикальным подчинением нет. В большинстве штатов начальник полиции назначается губернатором, в некоторых из них традиция требует, чтобы кандидат в губернаторы назвал, идя на выборы, кого он в случае своего избрания назначит на должность руководителя правоохранительных органов штата. 

Более того, полицейские формирования местного уровня – округов (графств), городов и сельских единиц – в свою очередь подчиняются не полиции штата, а лишь своим муниципальным властям. Начальник полицейского управления графства – шериф – избирается населением на 2 или 4 года. 90% личного состава американской полиции служат именно в таких местных формированиях, подотчетных лишь муниципальным властям и через выборы напрямую населению.  

Теперь коротко рассмотрим другое федеративное государство – Германию, являющуюся парламентской республикой. В отличие от «президентско-губернаторских» США с их прямыми выборами глав исполнительной власти, в Германии, состоящей из 16 частично независимых земель, федеральное и региональные правительства и их главы не выбираются напрямую, а назначаются избираемыми населением парламентами соответствующего уровня. 

Как и в США, к исключительной компетенции земель отнесены образование, инфраструктура, за исключением федеральной, бо́льшая часть правоохранительной деятельности (вплоть до представляющегося нам курьезом: охрана государственной границы в ее части, приходящейся на Баварию, находится в компетенции полиции этой земли, контролируемой только баварским правительством, но не подконтрольной федеральному). 

Различие с США есть в уголовном и гражданском праве: суды руководствуются в основном соответствующими кодексами федеральных законов; различия между разными землями, в отличие от штатов США, несущественны. Однако назначаются судьи первой и второй инстанций на уровне земли (соответствующим министром земельного правительства – правосудие в Германии отраслевое; например, судьи по трудовым спорам назначаются министром труда земли). 

Формально все звенья бюджетной системы Германии автономны, т. е. самостоятельно составляют бюджет, взимают налоги, сборы, расходуют средства на выполнение функций, подпадающих под их юрисдикцию. Земли и общины (низшие муниципальные единицы) несут почти 100% общегосударственных расходов на коммунальное хозяйство, учреждения образования или здравоохранения, свыше 80% всех расходов на транспорт, дорожное или жилищное хозяйство, почти 3/4 расходов на содержание государственного аппарата и свыше 40% расходов по управлению государственным долгом (последнее – расходы на погашение облигаций и займов, правом на выпуск которых земли и общины Германии наделены). Основные поступления в бюджеты земель и общин идут за счет налогов, отнесенных к их компетенции: налоги на имущество, наследство, налог, взимаемый при приобретении земельного участка, налог на автомобили, на пиво и некоторые другие. Эти налоги дают свыше 85% всех налоговых поступлений земель. Однако в системе финансирования бюджетов разного уровня есть системные проблемы: расходы земель и общин не обеспечиваются поступлениями налогов. Местные бюджеты, обремененные долгами, хронически дефицитны, особенно высока доля долгов у общин. Для финансирования расходов местных бюджетов земли и общины получают от федерального правительства дотации – целевые и общие. К дефициту федерального бюджета это не приводит, поскольку, в отличие от США, основные, наиболее «весомые» налоги, такие как подоходный, НДС и другие, целиком идут в федеральный бюджет: налогообложение в Германии гораздо более унифицировано.

Возвратимся к нашей стране. Формально в первом приближении (если читать написанное на бумаге) ее государственное устройство можно охарактеризовать как неплохую федерацию. Однако дьявол в деталях даже и на бумаге. Уже одно прописанное в законе право президента РФ лишать должности губернатора «с утратой доверия президента РФ» сводит если не на нет, то в большой степени принцип независимости региональной власти, лежащий в основе федеративного построения государства. Можно найти и другие детали федерального законодательства, которые дают возможность прямого вмешательства федерального центра в те региональные вопросы, которые в работающих федерациях (тех же США и Германии) относятся к исключительной компетенции субъектов. 

По причине отмеченной в начале статьи крайней неоднородности территории России субъекты РФ сильно дифференцированы по своему экономическому потенциалу. Они делятся на небольшое число субъектов-доноров и все остальные, вынужденные жить за счет дотаций из федерального бюджета. Действующая в настоящее время система формирования региональных бюджетов, а также унификация налогообложения не оставляют губернаторам почти никакой возможности профинансировать те проекты или программы, которые им на местах представляются нужными и правильными. Все, что может сделать руководитель субъекта – это пролоббировать в Москве те или иные преференции для своего региона (грубо говоря – выклянчить дополнительные дотации и трансферты).

Если же перейти от прописанного на бумаге к реалиям российской политической жизни, то становится понятным, что РФ – федерация только на бумаге. Формально избираемые населением законодательные собрания и губернаторы (президенты) наших областей и республик никогда не примут решения, идущие поперек воле Центра уже потому, что способные на такое собрание и губернатор никогда не будут избраны, пока избирательное законодательство и система формирования избирательных комиссий останутся прежними. Вся российская государственная система, оставаясь формально федеративной, заточена на вертикальное управление из Москвы. Федеративное устройство, являясь наиболее приемлемой для России формой организации государства, будет оставаться фикцией, пока не наполнится демократическим принципом формирования органов. Единственным, что может обеспечить подотчетность власти народу и только ему, а следовательно, и суверенитет субъектов федерации. Но как было бы странным, если бы за расширение полномочий областей и республик ратовала мыслящая в геополитических категориях центральная власть. 

Алексей Болгаров

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.

Comments are closed.

Сообщить об опечатке

Текст, который будет отправлен нашим редакторам:

Читайте ранее:
Будущее России в ее прошлом

Актуальный архив Если идти вперед, глядя назад, ты даже на ровном месте будешь спотыкаться и падать. Но это верно лишь...

Закрыть
62 запросов. 0,914 секунд. 55.5010986328122 Мб